II SA/Sz 831/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lutego 2024 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 27 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z 23 marca 2023 r., nr GN.683.7.2020/2023.I, Starosta S. (dalej: "organ I instancji"): 1. ustalił odszkodowanie w wysokości 10 893,00 zł, na rzecz dotychczasowego właściciela, H. K. (dalej: "strona", "skarżąca"), za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha, powstałą z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha, położoną w obrębie ewidencyjnym D. , gmina D. która została przejęta na rzecz Gminy D. na podstawie decyzji Starosty S. z dnia 23 kwietnia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, uchylonej w części decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 26 lutego 2020 r., sprostowaną postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2020 r., 2. nie powiększył ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości w związku z niespełnieniem warunków ustawowych, 3. ustalił, że odszkodowanie wypłaci Wójt Gminy D., w imieniu Gminy D. , jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. (dalej: "EKPCz") oraz art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanego w Paryżu 20 marca 1952 r. (dalej: "Protokół 1 do EKPCz"), art. 21, art. 64 ust. 1, art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, w ten sposób, że: - ustalono odszkodowanie na podstawie transakcji drogowych, podczas gdy wywłaszczona nieruchomość - niezależnie od jej formalnego przeznaczenia - stanowiła faktycznie i funkcjonalnie nieruchomość budowlaną - mieszkaniową, w taki sposób funkcjonowała w obrocie i taka jest jej wartość, przez co doszło do naruszenia prawa do poszanowania mienia strony, - zakwestionowana decyzja i operat szacunkowy odnoszą się do uchwały Rady Gminy D. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., a projekt przebudowy ulic powstał dopiero w 2017 r. i do tego czasu na żadnych planach ani mapach nie uwidaczniano finalnych granic inwestycji, a te okazały się większe niż przed 2017 r., przez co doszło do naruszenia prawa do właściwego, swobodnego i pełnego dysponowania mieniem w postaci całej nieruchomości, z której po podziale została wyodrębniona działka, - błędnie zinterpretowano art. 1 Protokołu 1 do EKPCz i ww. przepisy Konstytucji, a w konsekwencji naruszono prawo strony do słusznego odszkodowania oraz jej prawo własności w wyniku ustalenia należnego odszkodowania na podstawie przepisów sprzecznych z Konstytucją i art. 1 Protokołu, Ponadto strona zarzuciła wydanej decyzji naruszenie art. 78 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (w odwołaniu k.p.c.) poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony, podczas gdy miały one na celu przedstawienie kontekstu oraz historii inwestycji drogowej w kontekście praw konstytucyjnych oraz praw człowieka opisanych w zarzutach dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Decyzją z dnia 27 lipca 2023 r., nr K-GN-4.7581.17.2023.JD, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 334 ze zm., dalej: "u.g.n."), w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 162 ze zm., dalej: "specustawa drogowa") Wojewoda Zachodniopomorski (dalej: "organ II instancji", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 23 marca 2023 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przedstawił przebieg postępowania oraz przytoczył znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy u.g.n., specustawy drogowej oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. z 2021 r. poz. 555, dalej: "rozporządzenie"). Z uzasadnienia decyzji organu II instancji jak i akt administracyjnych wynika w szczególności, że w dniu 23 kwietnia 2019 r. Starosta S. wydał decyzję nr 215/2019, znak: BS.6740.159.2018.V o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: "decyzja zrid"), w trybie specustawy drogowej, uchyloną w części decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 26 lutego 2020 r., znak: AP-2.7840.118-13.2018.PZ. Decyzja Wojewody została sprostowana postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2020 r., znak: AP-2.7840.118-18.2019.PZ. Powyższa decyzja zezwoliła na realizację inwestycji drogowej pn. "[...]", m.in. na nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym D. , gmina D. , oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, powstałej z podziału działki nr [...] o powierzchni [...] ha. Na podstawie księgi wieczystej nr [...] organ I instancji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji zrid stanowiła własność H. K.. Podczas oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 20 października 2020 r. w obecności strony, pracownika Starostwa Powiatowego w S., pracowników Urzędu Gminy D. i rzeczoznawcy majątkowego ustalono, że działka jest niezabudowana, porośnięta krzakami, znajdują się na niej pozostałości po ogrodzeniu, słupki betonowe bez wartości użytkowej i kolczatki, teren jest nieużytkowany, porośnięty trawą, trzciną. Ustalenia oględzin dokumentuje protokół z dnia 20 października 2020 r. Jak wynika z pisma Wójta Gminy D. z dnia 15 grudnia 2021 r., przedmiotowa działka w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy D. ustanowionego uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] czerwca 2005 r. położona jest na terenie oznaczonym symbolem ZP - zieleń parkowa. Podstawę ustalenia odszkodowania stanowi operat szacunkowy z dnia 27 stycznia 2023 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, określający wartość rynkową prawa własności nieruchomości – działki nr [...], obręb D.. Organ II instancji odwołując się do treści przytoczonych przepisów specustawy drogowej, u.g.n. i rozporządzenia oraz charakteru samego procesu szacowania nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe wskazał, że rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny na podstawie § 36 rozporządzenia, jest zobligowany do jednoczesnego uwzględnienia art. 134 u.g.n. W świetle art. 134 ust. 4 u.g.n. jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. W przepisach tych, ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Tym samym, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 u.g.n.), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że art. 134 ust. 4 u.g.n. wyraźnie obliguje rzeczoznawcę do określenia czy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia powoduje jej zwiększenie, czy też nie. W operacie szacunkowym z dnia 27 stycznia 2023 r. biegła wskazała, że przy badaniu przeznaczenia nieruchomości rzeczoznawcę majątkowego obowiązują przepisy u.g.n. (w szczególności art. 154 ust. 2 i 3), które stanowią, że podstawowym źródłem informacji dla celu ustalenia przeznaczenia jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku powyżej wskazanych dokumentów uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania terenu. Przedmiotowa działka na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej położona była na terenie, dla którego obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. na całym obszarze z wyłączeniem działek: obręb C.: nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb B.: nr ew. [...], [...], [...], [...] obręb K.: nr ew. [...], [...], [...], obręb Z.: nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] działka jest położona na terenie oznaczonym symbolem ZP - zieleń parkowa. Jak wskazał organ odwoławczy niezbędnym zatem w przedmiotowej sprawie było ustalenie przez rzeczoznawcę, czy korzystniejsze będzie określenie wartości nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania czy przy przyjęciu przeznaczenia drogowego (zgodnego z celem wywłaszczenia). Aby ustalić powyższe, należało przeanalizować zarówno rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych jak i drogowych. Analiza obu rynków powinna znaleźć odzwierciedlenie w operacie szacunkowym. Organ II instancji wskazał, iż w celu określenia wartości gruntu według aktualnego przeznaczenia rzeczoznawca przeanalizowała rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, do wyceny przyjęto transakcje z okresu około 4 lat poprzedzających datę wyceny. Z uwagi na brak transakcji gruntami przeznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zieleń urządzoną na terenie powiatu [...]. Nie stwierdzono zmian cen transakcyjnych na skutek upływu czasu, dlatego przyjęto ceny nominalne. Do analizy przyjęto 3 transakcje obrotu nieruchomościami podobnymi. Rzeczoznawca ustaliła, że na badanym rynku zasadniczy wpływ na wysokość ceny mają takie cechy, jak: lokalizacja, stan zagospodarowania otoczenia, utrudnienia inwestycyjne oraz jakość dojazdu. Ceny transakcyjne oscylowały w przedziale od około 1,02 zł/m2 do około 26,55 zł/m2. W celu określenia wartości gruntu według alternatywnego przeznaczenia rzeczoznawca posłużyła się podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Biegła przeanalizowała rynek nieruchomości przeznaczonych i nabywanych pod drogi. Na rynku lokalnym, obejmującym obszar gminy wiejskiej D., rzeczoznawca nie odnotowała żadnej transakcji dotyczącej nieruchomości przeznaczonych pod drogi; wydłużenie okresu badania rynku nie skutkowało odnalezieniem większej liczby transakcji. Wobec powyższego biegła poszerzyła obszar badania o cały powiat. Jak wynika z treści operatu, analiza przyjętego rynku wykazała 7 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne, których ceny zawierały się w granicach od 16,88 zł/m2 do 43,92 zł/m2, przy średniej cenie 40,00 zł/m2. Rzeczoznawca podkreśliła, że wszystkie te nieruchomości (w tym nieruchomość o cenie maksymalnej) charakteryzowały się gorszymi ocenami cech rynkowych. Wobec powyższego, mając na względzie, że zasada ekstrapolacji może być stosowana wyjątkowo, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, poszerzono obszar rynku o badanie rynku regionalnego obejmującego powiat [...] ze szczególnym uwzględnieniem gmin nadmorskich. Do wyceny przyjęto transakcje z okresu około 4 lat poprzedzających datę wyceny, z uwagi na małą liczbę transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Analiza przyjętego rynku wykazała 6 transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny, których ceny zawierały się w granicach 43,97 zł/m2 do 121,26 zł/m2. Analizując transakcje na regionalnym rynku nieruchomości, biegła nie stwierdziła wystąpienia istotnego trendu wpływającego na zmianę poziomu cen na skutek upływu czasu. Jak zaznaczyła biegła, otrzymane wyniki wraz z analizą zachowań uczestników rynku wskazują, że różnica w cenach wynika przede wszystkim z różnic w ocenie przyjętych cech rynkowych, w związku z czym nie dokonano korekty z uwagi na upływ czasu. Rzeczoznawca ustaliła, że na badanym rynku zasadniczy wpływ na wysokość ceny mają takie cechy, jak: atrakcyjność lokalizacji - ogólna (50%), lokalizacja szczegółowa (45%), utrudnienia inwestycyjne (5%). Po skorygowaniu wartości wybranych, najbardziej podobnych nieruchomości, wartość 1 m2 gruntu została oszacowana na kwotę 85,73 zł. Wartość gruntu według alternatywnego przeznaczenia została określona na kwotę 9 173 zł. Wartość części składowych (nawierzchnia asfaltowa bez krawężników o powierzchni 18 m2 oraz 4 słupki betonowe) została określona w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, techniką elementów scalonych lub techniką wskaźnikową. Jako podstawę kalkulacji składników budowlanych wykorzystano Katalog Scalonych Normatyw do Wycen Budynków i Budowli nr 133, Wacetob 2022 r. oraz Sekocenbud IV kwartał 2022 r. Wartość odtworzeniowa części składowych została określona na kwotę 1 720 zł (w tym wartość nawierzchni asfaltowej: 1 524 zł, wartość słupków betonowych 196 zł). W związku z tym, że oszacowana wartość gruntu według alternatywnego przeznaczenia była wyższa niż najwyższa ocena cech rynkowych według aktualnego przeznaczenia - w wyniku końcowym określając wartość wywłaszczonej nieruchomości rzeczoznawca przyjęła wartość oszacowanego gruntu według alternatywnego przeznaczenia. Ostatecznie wartość wywłaszczonej nieruchomości określono na kwotę 10 893 zł, w tym wartość gruntu 9 173 zł i wartość części składowych gruntu 1 720 zł. Zarzuty strony dotyczące operatu szacunkowego organ II instancji uznał za niezasadne. Z treści operatu szacunkowego wynika bowiem, że rzeczoznawca, określając wartość przedmiotowej nieruchomości, poprawnie ustaliła stan nieruchomości i zastosowała prawidłową normę materialnoprawną. Zdaniem organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia 27 stycznia 2023 r. został sporządzony zgodnie z zasadami określonymi w u.g.n. oraz w rozporządzeniu. W operacie przedstawiono sposób dokonania wyceny nieruchomości tzn. określono przedmiot, zakres wyceny, cel wyceny, podstawy formalnoprawne oraz źródła danych o nieruchomościach, ustalono daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, opisano stan nieruchomości, wskazano przeznaczenie nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazano rodzaj określonej wartości, wybór podejścia i metody, przedstawiono obliczenia wartości nieruchomości oraz wynik wyceny, ponadto załączono istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. Mając na uwadze, że przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji zrid objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przeznaczona pod zieleń parkową, za niezasadny organ II instancji uznał zawarty w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, poprzez zlecenie biegłemu rzeczoznawcy sporządzenie wyceny wartości nieruchomości, przyjmując, że nieruchomość stanowi teren zabudowy mieszkaniowej. Zaznaczył, że nawet gdyby uznał, że zachodzi konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego na potrzeby ustalenia odszkodowania, nie mógłby zlecić rzeczoznawcy majątkowemu nowej wyceny, gdyż sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznacza w istocie konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), a więc z zagwarantowaniem stronom prawa do oceny operatu przez organy obu instancji. Stwierdził również, że nie ma obowiązku powołania nowego rzeczoznawcy w celu sporządzenia kolejnego operatu, w sytuacji gdy w jego ocenie operat nie zawiera wadliwości, które pozbawiałyby go wartości dowodowej, a jedynie nie odpowiada oczekiwaniom stron. Nie było przeszkód, aby dowód taki został złożony przez strony i wówczas podlegałby ocenie przez organ. Jak podkreślił organ II instancji bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy mają zarzuty strony dotyczące zakresu i planowania inwestycji przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przedmiotowe postępowanie dotyczy wyłącznie ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz dotychczasowego właściciela za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie ww. decyzji zrid. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość może odpowiadać wyłącznie jej wartości rynkowej, określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie może obejmować szkody lub straty jaką poniesie dotychczasowy właściciel wskutek wywłaszczenia. W odszkodowaniu nie może zostać uwzględniona okoliczność, że pozostała po wywłaszczeniu część nieruchomości utraciła wartość. Obniżenie wartości nieruchomości sąsiedniej nie podlega regulacjom administracyjnoprawnymi i może być dochodzone jedynie na drodze cywilnej. Wobec powyższego za niezasadny organ II instancji uznał zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony, mających na celu przedstawienie kontekstu oraz historii inwestycji drogowej. Organ II instancji nie podzielił zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 1 EKPCz, art. 1 Protokołu 1 EKPCz oraz art. 21, art. 64 ust. 1, art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP. Argumentował bowiem, że "słuszne odszkodowanie" w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP różni się od odszkodowania pełnego, odpowiadającego przyjętej w art. 361 Kodeksu cywilnego zasadzie pełnego odszkodowania (obejmującego zarówno poniesione straty - damnum emergens, jak i nieuzyskane korzyści - lucrum cessans). Jednoznaczną w swojej treści zasadą polskiego prawa wywłaszczeniowego jest, że odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie właściciel wskutek wywłaszczenia nieruchomości. Zasada ta wyłącza odszkodowanie za jakikolwiek inny uszczerbek majątkowy poniesiony przez podmiot wywłaszczany. Odszkodowanie nie obejmuje w szczególności utraconych przez właściciela zysków, utraty wartości pozostałej części nieruchomości, kosztów przeprowadzki w inne miejsce, doznanych uciążliwości. Postanowienia art. 1 Protokołu 1 EKPCz, wyznaczające granice ingerencji państwa w prawo własności, stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Ponadto organ odwoławczy, przywołując treść art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, wskazał, że organ I instancji w kwestionowanej odwołaniem decyzji orzekł o niepowiększaniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości w związku z niespełnieniem warunków określonych w tym przepisie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że strony nie przedstawiły w tym zakresie dowodów. W powyższym zakresie strona odwołująca się nie złożyła zastrzeżeń. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że inwestor nie objął nieruchomości w posiadanie w terminie przewidzianym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, bowiem nie doszło do rozpoczęcia realizacji inwestycji w wymaganym tym przepisem terminie. Jest także bezsporne, że wola wydania nieruchomości nie została uzewnętrzniona inwestorowi w tym terminie przez właściciela nieruchomości. Wobec powyższego zasadnie nie dokonano powiększenia odszkodowania o 5% - stosownie do art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję organu II instancji złożyła H. K. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji a także o zobowiązanie organu I instancji do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy i wytycznych w zakresie wykładni przepisów, jak w podniesionych zarzutach skargi. Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z wydruku ze strony internetowej Gminy D. na fakt tego, że Gmina D. jako sprzedawca posługuje się cenami rynkowymi zależnymi od rzeczywistej wartości nieruchomości, którą sprzedaje. Kwestionowanej decyzji skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, tj. a) art. 1 EKPCz oraz art. 1 Protokołu 1 do EKPCz, który zapewnia prawo do poszanowania mienia w znaczeniu sensu largo w ten sposób, że stosując obowiązujące przepisy - art. 154 u.g.n., art. 156 u.g.n., § 36 ust. 4 rozporządzenia, błędnie je zastosowano i ustalono odszkodowanie za nieruchomość, której własność przeszła z mocy prawa na Gminę D. w oparciu o wartości transakcji drogowych, a nie budowalnych, podczas gdy wywłaszczona nieruchomość - niezależnie od jej formalnego przeznaczenia - stanowiła faktycznie i funkcjonalnie nieruchomość budowlano - mieszkaniową, w taki sposób funkcjonowała w obrocie i taka jest jej wartość przez co doszło do naruszenia prawa poszanowania mienia skarżącej i znacznego zaniżenia wysokości przyznanego jej odszkodowania, b) art. 1 EKPCz oraz art. 1 Protokołu 1 do EKPCz, który zapewnia prawo do poszanowania mienia w znaczeniu sensu largo w ten sposób, że zaskarżona decyzja i operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę odnoszą się do uchwały Rady Gminy D. nr [...] podjętej w dniu [...] czerwca 2005 r., natomiast sam projekt przebudowy ulic powstał dopiero w 2017 r. i do tego czasu na żadnych planach lub mapach nie uwidaczniano finalnych granic inwestycji, a te okazały się większe niż przed 2017 r., przez co doszło do naruszenia prawa do właściwego, swobodnego i pełnego dysponowania mieniem w postaci całej nieruchomości, z której po podziale została wyodrębniona działka wskazana w zakresie zaskarżenia, c) art. 1 Protokołu 1 EKPCz oraz art. 21, art. 64 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 1 i art. 91 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie prawa skarżącej do słusznego odszkodowania, a także prawa własności w wyniku ustalenia odszkodowania na podstawie przepisów sprzecznych z Konstytucją oraz z art. 1 Protokołu 1 do EKPCz, d) art. 134 ust. 4 u.g.n., poprzez niezastosowanie wobec skarżącej zasady korzyści, podczas gdy rzeczywiste przeznaczenie nieruchomości powoduje zwiększenie jej wartości, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 77 i art. 78 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez brak dokonania wyczerpujących ustaleń koniecznych dla wydania zaskarżonej decyzji i nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony postępowania administracyjnego z uwagi na brak zastrzeżeń ze strony organu I instancji do sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu, podczas gdy zawnioskowane dowody miały na celu przedstawienie kontekstu oraz historii inwestycji drogowej opisanej w kontekście praw konstytucyjnych oraz praw człowieka opisanych w zarzutach, co w konsekwencji pozostawało w niezgodzie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej, b) art. 8 k.p.a., poprzez traktowanie nierówno interesu skarżącej i Skarbu Państwa, a w konsekwencji naruszenie zasady proporcjonalności oraz zaufania obywatela do władzy publicznej. W uzasadnieniu skargi wnosząca ją podniosła, że rzeczoznawca oszacowała wartość wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o wartości nieruchomości drogowych, tzn. tych już w chwili transakcji wykorzystywanych jako drogi. Nie wzięła jednak pod uwagę potencjału rynku lokalnego, który wzmacniało sąsiedztwo terenów o sporym nasileniu inwestycyjnym. Zdaniem skarżącej, wskutek tego doszło do zaniżenia wartości należnego jej odszkodowania. W ocenie skarżącej należy mieć na uwadze rzeczywiste przeznaczenie i funkcję działki. Działka od zawsze była traktowana jak przeznaczona na cele mieszkaniowe. W taki sposób właściciele gospodarowali tą działką i działkami sąsiednimi. Transakcje sprzedaży działek sąsiednich nie różnicowały działek na części o różnych wartościach. Cena 1 m2 gruntu w D. wynosi ok. 250,00 zł i taka jest właściwa wartość, jaka winna zostać przyjęta przez rzeczoznawcę. W przypadku gdy Gmina D. występuje jako sprzedawca, posługuje się rzeczywistą rynkową wartością sprzedawanej nieruchomości. Na dowód skarżąca powołała się na załączony do skargi wydruk oferty sprzedaży nieruchomości. W związku z tym, skarżąca nie zgadza się z zakwalifikowaniem działki do kategorii nieruchomości drogowych. Według skarżącej, w sposób nieuprawniony nie zastosowano wobec niej zasady korzyści z art. 134 ust. 4 u.g.n. Organy obu instancji błędnie przyjęły, że skoro działka przeznaczona jest pod tereny drogowe i została wywłaszczona pod budowę drogi, to nie ma potrzeby weryfikowania, czy nastąpiło w tym przypadku zwiększenie wartości tej działki. Ponadto organ nie odniósł się w żaden sposób do podnoszonego przez skarżącą faktu, iż operat sporządzony przez rzeczoznawcę nie bierze pod uwagę tego, że sam projekt przebudowy ulic powstał dopiero w 2017 r. i do tego czasu na żadnych mapach, ani planach nie uwidoczniono ostatecznych granic inwestycji, które okazały się znacznie większe niż przed 2017 r. Pomimo, że obecnie realizowana inwestycja drogowa została zawarta już w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2005 r., to jak wynika z przedstawionych przez skarżącą w toku postępowania przed organem I instancji dokumentów, projekt powstał w 2017 r. Do tamtej pory wszelkie dokumenty uzyskiwane z Gminy D. lub Starostwa S. nie miały naniesionego projektu drogi w granicach, w jakich czyni to projekt z 2017 r. Według projektu zakres inwestycji drogowej jest znacznie większy, aniżeli zakładano pierwotnie. W opisanej sytuacji skarżąca upatruje naruszenia art. 1 Protokołu 1 do EKPCz. Skarżąca nie ze swej winy pozostawała w przeświadczeniu, że zakres terytorialny inwestycji będzie mniejszy aniżeli okazało się wraz z naniesieniem na mapy projektów z 2017 r. Jednocześnie zarówno Wójt, jak i Starosta powołują się na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2005 r. W ten sposób powstał swoisty dualizm, w którym decyzje i działania bazują na akcie prawa miejscowego z 2005 r., przy jednoczesnym pominięciu twierdzeń skarżącej o działaniach i dokumentach, jakie miały miejsce po 2005 r. Skarżąca oraz właściciele sąsiednich działek gospodarowali nimi oraz czynili nakłady i inwestycje, nie wiedząc o finalnym przebiegu inwestycji drogowej. Zakres oraz kształt inwestycji został ujawniony dopiero po tym, jak w 2017 r. sporządzono jej finalny projekt i to właśnie stanowi naruszenie prawa do poszanowania mienia. Konkretyzując zarzut dotyczący naruszenia art. 1 Protokołu 1 do EKPCZ, Skarżąca wskazała, że cel tego przepisu został wyjaśniony przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku w sprawie Marckx v. Belgia, w którym wskazano, że "przez uznanie, iż każdy ma prawo do poszanowania mienia, art. 1 gwarantuje w istocie prawo własności". Samo pojęcie mienia ma znaczenie autonomiczne i nie jest ograniczone do własności rzeczy. Ingerencja w prawo własności jest zazwyczaj rezultatem decyzji władz administracyjnych. Może także wynikać z wyroków sądów lub - rzadziej - bezpośrednio z regulacji prawnych. Dochodzi do niej także wskutek działania podmiotów innych niż władze publiczne, np. osób prywatnych. Komisja stwierdziła, że można stawiać zarzut naruszenia art. 1 Protokołu 1 do EKPCz, jeśli władze publiczne, choćby w małym stopniu, przyczyniły się do takiej ingerencji (M. Niwicki, Komentarz do art. 1 Protokołu 1 do EKPCz). W wyroku Sporrong i Lönnroth przeciwko Szwecji Trybunał zwrócił uwagę, że przy ocenie, czy doszło do wywłaszczenia, nie należy się kierować wyłącznie względami formalnymi, bo Konwencja ma chronić zawarte w niej prawa w sposób rzeczywisty i skuteczny, ale wyjść poza znamiona zewnętrzne i zbadać rzeczywistą sytuację będącą przedmiotem zarzutu. W każdej sprawie należy więc zbadać, czy zakres ingerencji w korzystanie z mienia nie oznacza faktycznego pozbawienia własności. Chodzi o zachowanie właściwej równowagi między potrzebami wynikającymi z ogólnego interesu społeczeństwa a wymaganiami związanymi z ochroną podstawowych praw jednostki. Troska o jej osiągnięcie wyraża się w całej strukturze art. 1 Protokołu 1 do EKPCz. W szczególności musi być zachowana rozsądna proporcja między zastosowanymi środkami i celem, który miał być realizowany za pomocą działań państwa, w tym prowadzących do odebrania jednostce jej mienia. W każdym przypadku zarzutu naruszenia tego artykułu Trybunał musi więc ocenić, czy w rezultacie działania władz lub ich bierności osoba występująca ze skargą nie musiała ponieść nieproporcjonalnego i nadmiernego ciężaru. W dalszej kolejności skarżąca podniosła, że celem ustalenia rzeczywistej wartości nieruchomości, jeszcze na etapie postępowania przed organem I instancji, zawnioskowała o przeprowadzenie dowodów z dwóch odpisów aktów notarialnych rep. A nr [...] i rep. A nr [...]. Z niewiadomych skarżącej przyczyn organ I instancji odmówił uwzględnienia przedłożonych notarialnych, umów sprzedaży nieruchomości, co spowodowało podniesienie w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 78 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącej, z uwagi na brak zastrzeżeń ze strony Starosty S. do sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu, podczas gdy zawnioskowane dowody miały na celu przedstawienie kontekstu oraz historii inwestycji drogowej, w kontekście praw konstytucyjnych i praw człowieka. Organ II instancji błędnie uznał ów zarzut za niezasadny, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 77 i art. 78 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niedokonanie wyczerpujących ustaleń koniecznych dla wydania zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji pozostawało w niezgodzie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej. Takie działania organu II instancji naruszają wskazaną zasadę prawdy obiektywnej, albowiem organ nie wziął pod uwagę faktu, iż skarżąca nie utraciła w wyniku wywłaszczenia nieruchomości zajętej przez drogę, a nieruchomość budowlano - mieszkaniową o znacznie wyższej wartości. Zdaniem skarżącej, organ II instancji naruszył art. 8 k.p.a., poprzez traktowanie nierówno interesu skarżącej i Skarbu Państwa. Skarżąca wsparła się stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawionym w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II GSK 407/21 który stwierdził, że przewidziana w niniejszym przepisie "zasada proporcjonalności oznacza zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności". Skarżąca upatruje naruszenia art. 8 k.p.a. również w opisanych w skardze naruszeniach prawa materialnego. Skarżąca uważa też za słuszną uwagę WSA w Krakowie w wyroku z dnia 08 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 438/21, że "organ powinien uwzględniać przy wykładni przepisów szerszy kontekst społeczny, w jakim przepisy te były wprowadzane, a także dokonać ich wykładni w taki sposób, aby obywatel, którego przepisy dotyczą, po ostatecznym ukształtowaniu jego sytuacji prawnej przez organ władzy publicznej mógł mieć w dalszym ciągu racjonalne przekonanie, że nie został pokrzywdzony na skutek działań organów państwa". Skarżąca oświadczyła, że nie ma zaufania do organów władzy publicznej i czuje się pokrzywdzona całą sytuacją. Gwarantowane skarżącej prawem międzynarodowym, jak i Konstytucją prawo własności i prawo do poszanowania mienia są nierespektowane, a Organ II instancji uzasadnia to nieprawidłowo stosowanymi przepisami ustaw i rozporządzeń. Zdaniem skarżącej, po pierwsze odszkodowanie będące przedmiotem zaskarżonej decyzji administracyjnej należy uznać za mienie w rozumieniu art. 1 Protokołu 1 do EKPCz. Po drugie należy uznać, iż mechanizm, w którym pozbawia się nieruchomości stanowiącej funkcjonalnie nieruchomość mieszkaniową za odszkodowaniem wyliczonym na podstawie wartości drogi stanowi rażące naruszenie praw człowieka skarżącej. Ustalone odszkodowanie jest co najmniej trzykrotnie mniejsze aniżeli wartość odszkodowania jaka powinna zostać ustalona w przypadku, gdyby działania organu czyniły zadość podstawowym prawom człowieka. Zdaniem skarżącej operat szacunkowy, choć sporządzony w zgodzie z obowiązującymi przepisami, narusza prawa do ochrony mienia gwarantowane przez Radę Europy w ramach EKPCz. Odebranie własności bez zapłaty sumy pozostającej w rozsądnym stosunku do jej wartości uznaje się zazwyczaj za nieproporcjonalną ingerencję (Perdigao przeciwko Portugalii). W ocenie skarżącej, naruszenie EKPCZ i Protokołu 1 do EKPCz stanowi jednocześnie naruszenie Konstytucji RP. Skarżąca powołała się na art. 21 ust. 1 i 2 oraz art 64 ust. 1 Konstytucji RP. Na żadnym etapie postępowania administracyjnego powyższe przepisy prawa materialnego o jakże istotnym znaczeniu nie zostały zastosowane. Organ II instancji prawidłowo wskazał na różnicę pomiędzy "słusznym odszkodowaniem" a odszkodowaniem dochodzonym na podstawie Kodeksu cywilnego (obejmującym chociażby utracone korzyści - lucrum cessans), niemniej jednak nie można zgodzić się z twierdzeniem, jakoby normodawca konstytucyjny w ten sposób limitował odpowiedzialność za wywłaszczenie. Za uzasadnieniem WSA w Białymstoku wyroku z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 436/15, skarżąca podniosła, że " odszkodowanie słuszne to odszkodowanie ekwiwalentne do wartości wywłaszczonej nieruchomości (...)". Opisane powyższej okoliczności sprawy obrazują skalę naruszeń oraz brak spójności pomiędzy przepisami o niższej randze z przepisami rangi konstytucyjnej i przepisami prawa międzynarodowego. Jest to jawne pogwałcenie norm określających hierarchiczną zależność źródeł prawa i tym bardziej zasadnym jest, aby zaskarżona decyzja została usunięta z obiegu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 27 lipca 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty S. z dnia 23 marca 2023 r. w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżącej za utracone prawo własności nieruchomości. Postępowanie mające na celu nabycie nieruchomości dla potrzeb budowy dróg publicznych reguluje odpowiednio specustawa drogowa, a ponadto na podstawie art. 23 tej ustawy w sprawach w niej nieuregulowanych, przepisy u.g.n.. Zgodnie z art. 12 ust. 1, 2, 4 i 4a specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza podział nieruchomości, a linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości lub ich części wymienione decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Na podstawie art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Z kolei z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wynika, że wysokość przedmiotowego odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z art. 134 u.g.n. wynika, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, która w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. ma formę operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.). Zaś w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 u.g.n.). Szczegółowo procedurę wyceny nieruchomości przeznaczonej na cele drogowe reguluje rozporządzenie. Stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (§ 36 ust. 2 rozporządzenia). Jak wynika z § 36 ust. 3 rozporządzenia, w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 36 ust. 4 rozporządzenia). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że bezsporne jest że działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb ewidencyjny D. , gm. D., powstała w wyniku podziału działki nr [...], na podstawie decyzji Starosty S. z dnia 23 kwietnia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, uchylonej w części decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 26 lutego 2020 r., sprostowaną postanowieniem z 21 kwietnia 2020 r., została przejęta na rzecz Gminy D. z przeznaczeniem na budowę drogi publicznej. Nieruchomość ta na dzień wydania decyzji zrid stanowiła własność skarżącej oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] czerwca 2005 r.) położona była na terenie oznaczonym symbolem ZP- zieleń parkowa. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest kwalifikacja nieruchomości skarżącej przejętej na cele drogowe oraz następcze ustalenie odszkodowania na rzecz skarżącej na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego z dnia 27 stycznia 2023 r. Zdaniem skarżącej błędnie ustalono odszkodowanie w oparciu o wartości transakcji drogowych zamiast budowlanych – mieszkaniowych. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, iż w sposób prawidłowy rzeczoznawca majątkowy oraz organy obu instancji, na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. w związku z § 36 ust. 1 rozporządzenia, przyjęły przeznaczenie wywłaszczonej (przejętej z mocy decyzji zrid) nieruchomości na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia wprost wskazuje, że dla potrzeb ustalenia odszkodowania przyjmuje się przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. Z kolei przepis art. 154 u.g.n. określa gradację i kolejność postępowania przy ustalaniu przeznaczenia nieruchomości. W pierwszej kolejności czynić to należy w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (ust. 1), w przypadku jego braku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2), a dopiero w dalszej, trzeciej kolejności na podstawie faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości (ust. 3). Określona w art. 154 ust. 1-3 u.g.n. hierarchia jest wiążąca dla rzeczoznawcy majątkowego i organów administracji publicznej. Brak było zatem podstaw do przyjęcia, wbrew ustaleniom planu zagospodarowania przestrzennego, "budowlano-mieszkaniowego" "rzeczywistego" przeznaczenia nieruchomości. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że skarżąca w żaden sposób nie wykazała takiego faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. Nie jest przy tym wystarczające przekonanie skarżącej i twierdzenie, że od zawsze działka była traktowana jako przeznaczona na cele budowlane czy mieszkaniowe. Podkreślić przy tym należy, że podczas oględzin nieruchomości ustalono, że działka jest niezabudowana, porośnięta trawą i trzciną, nieużytkowana. Jednocześnie wbrew stanowisku skarżącej w sprawie zastosowano zasadę korzyści, o której mowa w art. 134 ust. 4 u.g.n. Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że ceny nieruchomości o przeznaczeniu drogowym są wyższe niż ceny nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na tereny zieleni urządzonej (str. 16-20 operatu szacunkowego z dnia 27 stycznia 2023 r.). Analiza rynku wykazała bowiem, że ceny nieruchomości drogowych kształtowały się w przedziale 43,97 zł/m2 – 121,26 zł/m2, zaś ceny nieruchomości według aktualnego przeznaczenia nieruchomości wywłaszczonej w przedziale 1,02 zł/m2 -26,55 zł/m2. Tym samym z uwagi na fakt, że przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określono według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Rzeczoznawca majątkowy określił zatem wartość gruntu nieruchomości wywłaszczonej w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. W tym miejscu Sąd wskazuje na wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, że jeśli przeznaczenie wynikające z decyzji zrid (przeznaczenie drogowe) powoduje wzrost wartości nieruchomości (której wartość jest niższa zgodnie z przeznaczeniem przed wywłaszczeniem) to wykluczona jest możliwość ustalenia jej wartości w oparciu o transakcje drogowe, na zasadzie § 36 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 134 ust. 4 u.g.n., lecz powinno odbywać się na zasadach określonych w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia – tak np. wyroki NSA: z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 518/22, z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2430/17. W przedmiotowej sprawie oznaczałoby to, że ustalenie wartości działki nr [...] powinno nastąpić na podstawie transakcji nieruchomościami o tożsamym przeznaczeniu, tj. przeznaczonymi na zieleń parkową, z ewentualnym powiększeniem jej wartości nie więcej niż o 50%. Mając na uwadze, że powyższe stanowisko nie jest jednolite (odmienny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia 8 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1001/22) oraz art. 134 § 2 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zastosowanie w niniejszej sprawie § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia spowodowałoby znaczne zmniejszenie wartości szacowanej nieruchomości, a w konsekwencji zmniejszenie ustalonego na rzecz skarżącej odszkodowania. Zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (zakaz reformationis in peius). W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę, że skargę złożyła wyłącznie skarżąca, na rzecz której zostało ustalone odszkodowanie, ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji tylko z tego powodu i nakazanie ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości w sposób określony w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, tj. w oparciu o nieruchomości o zdecydowanie niższej wartości (przedział cenowy 1,02 zł/m2 - 26,55 zł/m2), nawet przy założeniu powiększenia przez rzeczoznawcę majątkowego ustalonej wartości o najwyższe, możliwe 50% byłoby wydaniem wyroku na niekorzyść skarżącej, bowiem prowadziłoby do ustalenia odszkodowania w niższej wysokości niż ustalona w zaskarżonej decyzji. Wskazać również należy, iż z treści § 36 ust. 4 rozporządzenia jasno wynika, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę określa się w pierwszej kolejności na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Dopiero brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "chyba, że" w tym przepisie jednoznacznie ustala kolejność sposobu wyceny. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy szczegółowo opisał analizę rynku nieruchomości drogowych oraz odszukał wystarczającą do sporządzenia wyceny ilość tychże nieruchomości (str. 17-23 operatu szacunkowego z dnia 27 stycznia 2023 r.). Nie było zatem podstaw do sporządzenia wyceny w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych czy też o wskazywaną przez skarżącą uśrednioną cenę 250,00 zł/m2 gruntu w D. . Również w tym kontekście zarzuty skargi, wedle których przy wycenie należało uwzględnić rzeczywiste – według skarżącej – przeznaczenie przedmiotowej działki i jej funkcję, nie są uzasadnione. Jednocześnie, jak wskazano to już powyżej skarżąca w żaden sposób nie wykazała, aby nieruchomość miała przeznaczenie budowlane czy mieszkalne. Podkreślić należy, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy określający wartość nieruchomości stanowi podstawowy dowód w sprawie ustalenia odszkodowania za odjęcie prawa własności. Ma on walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 4 k.p.a. Ta zaś, jak każdy dowód w sprawie, powinna zostać przez organ zweryfikowana i oceniona, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Opracowanie operatu szacunkowego wymaga wiedzy specjalistycznej z zakresu rynku nieruchomości. Dokument ten może być sporządzony tylko przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). To rzeczoznawca majątkowy dokonuje – stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n. – wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Przyjmuje się zatem, że ocena operatu szacunkowego, jako specjalistycznej opinii, powinna być dokonana pod względem formalnym. Oznacza to, że należy zbadać, czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Kluczowe znaczenie ma to, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2833/21). Obowiązkiem organu było zatem przede wszystkim skonfrontowanie operatu szacunkowego z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, a ponadto dokonanie oceny operatu pod kątem spójności przyjętych założeń, ich logiczności, ewentualnych niejasności czy braków. Takiej oceny organy obu instancji dokonały, przyjmując, że sporządzony na potrzeby prowadzonego postępowania operat szacunkowy z dnia 27 stycznia 2023 r. spełnia wymogi wynikające z przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia i jako dowód w sprawie może stanowić podstawę dokonania ustaleń faktycznych w sprawie, w szczególności w zakresie wysokości należnego skarżącej odszkodowania. Podkreślić również należy, iż samo niezadowolenie z opinii biegłego z tego powodu, że ustalił wartość nieruchomości w wysokości niesatysfakcjonującej skarżącą, nie poparte żadnym dowodem świadczącym o wadliwości merytorycznej operatu szacunkowego (negatywnej oceny prawidłowości jego sporządzenia dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n.), czy dowodem świadczącym o niewiarygodności wyceny sporządzonej na zlecenie organu (kontroperatu sporządzonego na zlecenie skarżącej), jest niewystarczające do zanegowania wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę. W tym kontekście Sąd wskazuje, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej i dopuszczenia w postępowaniu sądowym dowodu z dokumentu załączonego do skargi, tj. wydruku ze strony internetowej Gminy D. ogłoszenia o sprzedaży nieruchomości. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten reguluje wyjątkową sytuację, w której sąd administracyjny prowadzi dodatkowe postępowanie dowodowe z dokumentu, bowiem - co do zasady i co jest zgodne z istotą sądowej kontroli administracji - sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Celem postępowania dowodowego prowadzonego ewentualnie przez sąd na tej podstawie nie jest ponowne, czy też uzupełniające ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Mając na uwadze kryteria ustawowe oraz fakultatywny charakter tejże instytucji procesowej, będącej odstępstwem od wyrażonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy, Sąd nie dostrzegł podstaw do dopuszczenia dowodu w postaci dołączonego do skargi dokumentu przedstawionego przez skarżącą. Zdaniem Sądu, nie było to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem podstawą ustalenia wartości nieruchomości i ustalenia odszkodowania jest sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Sąd, podobnie jak organ II instancji uznał, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają zarzuty skarżącej dotyczące zakresu i planowania inwestycji drogowej przed wydaniem decyzji zrid. Granice rozpoznania sprawy wyznacza jej przedmiot, którym w kontrolowanej sprawie jest ustalenie odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa własności nieruchomości. Kwestie takie jak to, że zakres inwestycji drogowej uwidoczniony w projekcie drogi z 2017 r. jest znacznie większy niż zakładany pierwotnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w 2005 r., skarżąca powinna podnosić na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji zrid. Z ustaleń organów wynika, że tego rodzaju decyzja została wydana w dniu 23 kwietnia 2019 r. i posiada walor ostateczności, co oznacza, że jej ustaleniami związane były organy obu instancji orzekające w kontrolowanej sprawie. Nie są zatem uzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania – art. 77 i art. 78 w zw. z art. 7 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącej organ II instancji dokonał niezbędnych ustaleń koniecznych do wydania zaskarżonej decyzji oraz wyjaśnił dlaczego nie znalazł podstaw do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, w tym zlecenia sporządzenia kolejnej wyceny wywłaszczonej nieruchomości. Trudno również uznać za uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez traktowanie nierówno interesu skarżącej i Skarbu Państwa, skoro stroną w postępowaniu, obok skarżącej jest Gmina D. To na rzecz Gminy D. przeszła własność objętej postępowaniem nieruchomości i to Gmina D. zobowiązana jest do wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość. Konkludując, za niezasadne Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 1 EKPCz, art. 1 Protokołu 1 do EKPCz oraz art. 21, art. 64 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 1 i art. 91 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie prawa skarżącej do słusznego odszkodowania, a także prawa własności w wyniku ustalenia odszkodowania na podstawie przepisów sprzecznych z Konstytucją oraz z art. 1 Protokołu 1 do EKPCz. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Stosownie do art. 91 ust. 1 Konstytucji RP ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Polska ratyfikowała Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzoną w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. oraz Protokół nr 1 do tej Konwencji sporządzony w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. Protokół 1 do EKPCz wszedł więc do polskiego systemu źródeł prawa i ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Zgodnie z art. 1 Protokołu 1 do EKPCz każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Podkreślić należy, iż zarówno z art. 21 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP jak i art. 1 EKPCz w zw. z art. 1 Protokołu 1 do EKPCz wynika, że prawo własności jest chronione, jednakże nie jest prawem bezwzględnym. Zarówno Konstytucja RP (art. 64 ust. 3) jak i Protokół 1 do EKPCz (art. 1) dopuszcza jego ograniczenie. Według Konstytucji RP ograniczenie to może być ustanowione w ustawie i tylko wtedy gdy "jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem". Również według Protokołu 1 do EKPCz pozbawienie własności może nastąpić "w interesie publicznym" i "na warunkach przewidzianych przez ustawę", "zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego", z zastrzeżeniem, że "powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym". Na mocy przepisów specustawy drogowej organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, za odszkodowaniem. Oznacza to, że w specustawie drogowej ustawodawca dopuścił ograniczenie prawa własności z uwagi na budowę lub rozbudowę drogi publicznej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W sytuacjach kolizji interesu publicznego i indywidualnego, pomimo że prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP i umowę międzynarodową, prymat przyznany zostaje interesowi publicznemu. Jednocześnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wynika, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że powyższe powiązanie przepisów art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 4a specustawy drogowej wyraźnie wskazuje, że ustalając wysokość odszkodowania za nieruchomość organ musi brać pod uwagę takie parametry jak: stan i wartość rynkową nieruchomości (z określonych dat). Żaden zaś z przepisów prawa nie przewiduje możliwości ustalenia (względnie powiększenia) należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w oparciu o przekonanie dotychczasowego właściciela i traktowanie nieruchomości w określony sposób. Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n., którego rozwinięciem jest przepis art. 134 u.g.n., wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości odjętych praw. Z tego powodu wysokość odszkodowania należnego skarżącej z tytułu utraty prawa własności nieruchomości, objętej decyzją zrid, może obejmować jedynie wartość utraconego prawa. Pojęciem "słusznego odszkodowania" wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny stwierdzając, że odszkodowanie słuszne to odszkodowanie sprawiedliwe czyli ekwiwalentne (wyrok z dnia 8 maja 1990 r., sygn. akt K 1/90, OTK 1990, nr 1 poz. 2). W wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. SK.11/02 S (OTK-A z 2004 r. Nr 7, poz. 66) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie ma powodów, aby uznać, że zostały naruszone reguły ustalania odszkodowania i wyceny nieruchomości. Jak już wspomniano powyżej orzekając o wysokości odszkodowania, organy obu instancji oparły się na opinii rzeczoznawcy majątkowego zawartej w operacie szacunkowym, uznając, że operat ten spełnia warunki określone w u.g.n. oraz rozporządzeniu. Jednocześnie skarżąca nie wystąpiła do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. ani nie przedłożyła innego operatu szacunkowego, określającego wyższą wartość wywłaszczonej nieruchomości. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie odszkodowanie, wbrew zarzutom skargi, zostało ustalone zgodnie z konstytucyjnymi, międzynarodowymi i ustawowymi zasadami jego ustalania, a organy nie naruszyły praw i wolności chronionych w Konstytucji RP oraz EKPCz i Protokole 1 do EKPCz. Obowiązek wypłacenia wywłaszczonemu słusznego odszkodowania nie oznacza możliwości zgłaszania przez dotychczasowego właściciela nieuzasadnionych żądań, tj. zmierzających do wypłaty odszkodowania w wysokości nieznajdującej podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Słuszne odszkodowanie winno mieć bowiem charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczonego dobra. Podkreślić przy tym należy, że w istocie wartość wywłaszczonej nieruchomości, zgodnie z tzw. zasadą korzyści wyrażoną w art. 134 ust. 4 u.g.n., została ustalona według przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia, co znacznie zwiększyło wysokość odszkodowania w porównaniu do ewentualnej wyceny w oparciu o uznanie tej nieruchomości jako przeznaczonej na zieleń parkową. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.