I OSK 3171/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 405/19 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za szkody, zmniejszenie wartości oraz trwałe ograniczenie korzystania z nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestnika postępowania I. P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. oddala wniosek uczestnika postępowania L. P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. II SA/Rz 405/19 oddalił skargę [...] S.A. w [...] (dalej również jako: "Spółka") na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za szkody, zmniejszenie wartości oraz trwałe ograniczenie korzystania z nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka na podstawie art. 173 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej jako p.p.s.a., zaskarżając w całości wyrok oddalający skargę na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2019 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz I. i L. P. w wysokości [...] zł za szkody, zmniejszenie wartości oraz trwałe ograniczenie korzystania z części nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości [...], działka nr [...], powstałe z tytułu wybudowania na tej nieruchomości linii elektroenergetycznej 400 kV [...] - [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - dalej jako "u.g.n.", poprzez niewłaściwe zastosowanie: - polegające na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie także do wywłaszczenia polegającego na ograniczeniu prawa do nieruchomości, podczas gdy z brzmienia tego przepisu wyraźnie wynika, że odnosi się on wyłącznie do pozbawienia prawa w ramach wywłaszczenia, - gdyż nie obejmuje swoim zakresem spraw sprzed wejścia w życie u.g.n., a wyłącznie - zgodnie z art. 233 u.g.n. - sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie przepisów u.g.n., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania i przyznania uczestnikom odszkodowania, w tym również pomimo iż nie wykazali oni, że pozbawienie ich prawa do nieruchomości polegające na posadowieniu na ich nieruchomości urządzeń przesyłowych doprowadziło do powstania szkody, 2. art. 112 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie ustawowego rozróżnienia na wywłaszczenie polegające na ograniczeniu prawa do nieruchomości oraz wywłaszczenie polegające na pozbawieniu prawa do nieruchomości, 3. art. 118 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu przy rozstrzyganiu sprawy i przyznaniu odszkodowania, podczas gdy roszczenie o odszkodowanie przedawniło się na zasadach określonych w kodeksie cywilnym, II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - dalej jako: "u.p.s.a." w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącą w skardze zarzutów, a mianowicie: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a." oraz art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. a także polegające na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z uwagi na sporządzenie lakonicznego uzasadnienia i zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń niewyjaśniających istoty problemu. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; rozpoznanie skargi na rozprawie; oraz zasądzenie od Wojewody Podkarpackiego na rzecz [...] S.A. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli uczestnicy tego postępowania w osobach I. P. oraz L. P. domagając się oddalenia skargi kasacyjnej oraz zasądzenia na ich rzecz, każdego z osobna, kosztów postępowania wg norm przepisanych na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Na rozprawie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym stawił się pełnomocnik Spółki, który wniósł jak w skardze kasacyjnej, obszernie uzasadniając podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut przedawnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. I. Bezzasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 129 ust. 5 pkt 3 oraz art. 233 u.g.n. i art. 112 ust. 2 u.g.n. Wyjaśnić należy, że I. P. i L. P., powstanie szkód z tytułu których domagali się odszkodowania, wiązali z decyzją Naczelnika Gminy [...] wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – dalej jako: "ustawa z 1985 r.". 1. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 75 ustawy z 1985 r. należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia na gruncie obecnie obowiązującej ustawy u.g.n., a tym samym czy przysługuje i zostało ustalone oraz wypłacone w przeszłości roszczenie o ustalenie i zapłatę odszkodowania z tytułu ograniczenia (pozbawienia) prawa własności nieruchomości. Zagadnienie stosowania przepisów nowej ustawy do stanów faktycznych powstałych pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy przy braku przepisów przejściowych było niejednokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wielu orzeczeniach wyrażał pogląd o dopuszczeniu możliwości stosowania nowych regulacji prawnych do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie nowej ustawy (por. np. wyrok NSA z 15 października 2021 r. sygn. I OSK 1455/21). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny podejmując uchwałę z 10 kwietnia 2006 r., sygn. I OPS 1/06, w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy. Akcentowano przy tym, że przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne w przypadku braku regulacji ustawowych, nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych. Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z 21 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1111/08; z 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 147/13; z 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2035/13 i 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1857/15. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że bezspornym jest, iż na skutek realizacji budowy linii elektroenergetycznej objętej decyzją Naczelnika Gminy [...] z [...] września 1987 r. doszło do ograniczenia, na podstawie art. 75 ówcześnie obowiązującej ustawy z 1985 r., sposobu korzystania z nieruchomości obejmującej dz. nr [...], należącej również wówczas do I. P. i L. P. Nie ulega także wątpliwości, że art. 75 ustawy z 1985 r. odpowiada w swej treści art. 124 ust. 1 aktualnie obowiązującej u.g.n. Dlatego też uznać należy, że w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony w trybie ustawy z 1985 r. zastosowanie znajduje art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest już pogląd, że art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w przypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Niezasadnie zatem również Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 112 ust. 2 u.g.n. (zob. wyroki NSA z: 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 23/16, z 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 908/16). Nie ma bowiem racji skarżąca kasacyjnie co do tego, że niedopuszczalne było wydanie decyzji na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. wobec stanów faktycznych sprzed jego wejścia w życie. 2. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 118 k.c. oraz poruszanej na rozprawie kwestii przedawnienia stwierdzić należy, że w prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawie z 1985 r., ani w obecnie obowiązującej - u.g.n. takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Przedawnienie w prawie cywilnym uregulowano w art. 117 § 1 i 2 k.c. Zgodnie z tym przepisem: "§ 1. Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, roszczenia majątkowe ulegają przedawnieniu. § 2. Po upływie terminu przedawnienia ten, przeciwko komu przysługuje roszczenie, może uchylić się od jego zaspokojenia, chyba że zrzeka się korzystania z zarzutu przedawnienia. Jednakże zrzeczenie się zarzutu przedawnienia przed upływem terminu jest nieważne". Istotą przedawnienia cywilnego jest zatem występujące po upływie określonego ustawowo czasu osłabienie ochrony uprawnionego z prawa podmiotowego, polegające na tym, że co prawda zachowuje on możliwość dochodzenia swego roszczenia przed sądem lub innym właściwym organem, ale musi się liczyć z wyłączeniem jego zasądzenia i w konsekwencji przymusowej realizacji, jeśli strona przeciwna zasadnie wskaże na upływ czasu, w którym dochodzenie roszczenia było możliwe, czyli podniesie zarzut przedawnienia. Procedura administracyjna nie przewiduje możliwości podniesienia zarzutu przedawnienia, jest procedurą odrębną od procedury cywilnej. Nie ma zatem w procedurze administracyjnej możliwości zgłoszenia, przez zobowiązanego do zaspokojenia roszczenia, zarzutu przedawnienia roszczenia. Jak już wskazano we wcześniejszych rozważaniach, w prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Dlatego zarzut przedawnienia nie zasługiwał na uwzględnienie. II. Niezasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono również naruszenie przepisów postępowania. 1.Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 u.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że zarzuty te nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Przepisy art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. mają jedynie ustrojowy charakter. Przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 03 grudnia 2019 r. sygn. I OSK 920/18). Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być również utożsamiane z uchybieniem art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, w sprawach kontroli działalności administracji publicznej. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez Sąd I instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Niezasadnie również zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie wyroku zaskarżonego w niniejszej sprawie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy wyjaśnić, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - będącego przepisem procesowym - w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego typu wpływ ewentualnego naruszenia wymogów uzasadnienia, skargą kasacyjną wykazany nie został. Uzasadnienie wyroku nie musi natomiast zawierać kazuistycznego odniesienia się do wszelkich tez i zarzutów strony (tak: wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II FSK 3919/17). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. W pkt 2 oraz w pkt 3 sentencji Sąd oddalił wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestników postępowania. Stosownie bowiem do art. 204 pkt 1 p.p.s.a., w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten nie przewiduje natomiast zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestników postępowania.