I GSK 1624/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogdan Fischer po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 258/24 w sprawie ze skargi P. B. na oświadczenia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2023 r. znak [...] w przedmiocie potrącenia należności wynikających z decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych środków finansowych postanawia: oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Decyzją z [...] listopada 2021 r. nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR") orzekł o solidarnej odpowiedzialności skarżącego jako członka zarządu O. sp. z o.o. w Sokółce za zaległości spółki z tytułu nienależnie pobranych środków finansowych ustalonych decyzją Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży z [...] grudnia 2017 r. nr [...]. Na podstawie art. 31 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 1199), Prezes ARiMR potrącił w dniu 20 listopada 2023 r. kwotę 13.091,55 zł oraz kwotę 3.914,67 zł należną ARiMR z tytułu decyzji z [...] grudnia 2017 r. Skarżący wniósł skargę na pismo informujące o czynności organu polegającej na dokonaniu potrącenia należności i zarzucił naruszenie art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o ARiMR. Sądu I instancji odrzucając skargę stwierdził, że czynność potrącenia należności nie mieści się w granicach wyznaczonych przez treść art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Następnie skarżący zaskarżył postanowienie w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przez jego niezastosowanie wynikające z błędnego przyjęcia, że zaskarżone skargą czynności potrącenia nie posiadają cech aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także, że są czynnościami wykonawczymi, podejmowanymi w związku z wydaną decyzją i innymi decyzjami, zgodnie z ich treścią, podczas, gdy są one czynnościami dokonanymi przez organ administracji publicznej na podstawie przepisów z zakresu prawa administracyjnego, są skierowane do indywidualnego podmiotu, jakim jest skarżący i dotyczą jego uprawnień wynikających z przepisów prawa, powodując wygaśnięcie jego uprawnienia do żądania wypłaty środków z tytułu dopłat. 2. naruszenie art. 31 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 9 maja 2008 r. o agencji restrukturyzacji i modernizacji rolnictwa (Dz. U. 2008 Nr 98 poz. 634) w zw. z art. 29 ust. 7 tej ustawy i w zw. z art. 116 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej przez błędne przyjęcie, że zachodzi możliwość potrącenia z przysługującej skarżącemu należności z tytułu dopłat zobowiązania spółki z ograniczoną odpowiedzialnością O. sp. z o.o. (zwanej dalej "Spółką") z tytułu zwrotu nienależnie pobranych środków finansowych - ustalone decyzją nr [...] Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [...] grudnia 2017 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy przez stwierdzenie, że Czynności potrącenia nie wywołuje skutków prawnych wobec skarżącego, a w rezultacie, że Agencja jest zobowiązana do wypłaty na rzecz skarżącego należności z decyzji/umowy/wniosku nr [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. w kwocie 3914,67 zł oraz z decyzji/umowy/wniosku nr [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. w kwocie 13 091,55 zł, 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna stawia wyrokowi Sądu I instancji zarzuty na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów procesowych, gdyż kontrola poprawności stosowania prawa materialnego może mieć miejsce dopiero wtedy, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami prawa albo nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną. Niezasadny jest jej zarzut procesowy wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., polegający na jego niezastosowaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pisemne oświadczenie, które na podstawie art. 31 ust. 3 u.a.r. skutkuje potrąceniem nienależnie pobranych środków lub pobranych w nadmiernej wysokości, nie mieści się w pojęciu czynności, o jakich stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ocena charakteru oświadczenia o potrąceniu dokonana przez Sąd I instancji odpowiada prawu i zasługuje na aprobatę. Słusznie podniósł Sąd I instancji, że elementem przesadzającym o niemożności zaliczenia oświadczenia o potrąceniu do czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest to, że oświadczenie takie jest ściśle związane z wykonaniem decyzji administracyjnej, a więc odnosi się do sytuacji konkretnego adresata. Bez wątpienia akty lub czynności o jakich stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą mieć charakter publicznoprawny, ale także muszą wynikać z prawa powszechnie obowiązującego oraz, co do zasady, powinny to być działania materialno-techniczne wywołujące określone skutki prawne. W orzecznictwie przyjęto, że czynność w rozumieniu wskazanego przepisu, to czynność materialno-techniczna (zob. postanowienie NSA z dnia 12 marca 1998 r., II SA 1247/97, OSP 1999, z. 2, poz. 25). W kontekście tych ustaleń oświadczenie o potrąceniu z jakim mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie nie jest czynnością materialno-techniczną, co wprost wynika z treści art. 31 ust. 3 u.a.r., skoro ustawa stanowi, że jest to oświadczenie. Oświadczenia nie są czynnościami, gdyż są aktem "woli" organu zmaterializowanym w formie pisemnej. Z tego powodu nie można oświadczenia o potrąceniu traktować jako czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mimo że można przyjąć, że jest ono składane w ramach prawa publicznego oraz że znajduje oparcie w prawie powszechnie obowiązującym. Jednak te dwie cechy, wobec braku techniczno-materialnego charakteru, nie dają podstaw do przyjęcia, że oświadczenie o potrąceniu na podstawie art. 31 ust. 3 u.a.r. podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W kontekście tych stwierdzeń Sąd II instancji uznał także nietrafność zarzutu wskazującego na naruszenie prawa materialnego, więc art. 31 ust. 1 i ust. 3 u.a.r., gdyż oświadczenie o potrąceniu nie jest czynnością materialno-techniczną, chociaż skutkiem tego oświadczenia jest faktyczne potrącenie części wypłacanej należności. Jednocześnie naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do drugiego zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej wyjaśnia, że autor skargi kasacyjnej nie powiązał zarzucanego naruszenia art. 31 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 9 maja 2008 r. o agencji restrukturyzacji i modernizacji rolnictwa (Dz. U. 2008 Nr 98 poz. 634) w zw. z art. 29 ust. 7 tej ustawy i w zw. z art. 116 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej z forma naruszenia prawa. Brak zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów, lub też naruszenia przepisów postępowania poprzez wykazanie istotnego wpływu na treść oświadczenia organu, w świetle nie podważenia przez stronę stanu faktycznego sprawy powodują, że strona nie wykazała, które elementy ustaleń faktycznych i dlaczego, nie odpowiadały hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie będącym podstawą prawną decyzji ostatecznej. Z tych powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. postanowiono jak na wstępie. O kosztach postępowania na rzecz organu nie rozstrzygnięto, ponieważ w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie, przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania (zob. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).