II OSK 1817/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2027/21 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2027/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 23 lipca 2021 r., nr 914/2021, którą organ ten uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 2 czerwca 2021 r., nr 45/2021 o "odmowie umorzenia postępowania legalizacyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] w [...]" i wydania nakazu jego rozbiórki oraz w to miejsce orzekł o umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji w przedmiocie wydania tej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. K. zarzucając naruszenie: 1. art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na pominięciu przez Sąd pierwszej Instancji treści podstawowych dowodów i błędnej ocenie zebranego materiału dowodowego: akt postępowania, a zwłaszcza ekspertyzy technicznej dotyczącej oceny przeciwpożarowej ze stycznia 2021 r., załączonej do akt sprawy przez J. M.; 2. § 271 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm., dalej "r.w.t.") poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie faktu, że odległość pomiędzy drewnianym budynkiem skarżącego kasacyjnie a budynkiem inwestora wynosi 7,8 m, zamiast 12 m, a zatem nie istnieje możliwość zmiany tej odległości bez wyburzenia budynku inwestora w całości, oraz nie ma możliwości uzyskania odstępstwa poprzez dopuszczenie w drodze decyzji zmniejszenia tej odległości do 7,8 m. Oznacza to, że powinien zostać bezwzględne zastosowany art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., dalej "P.b.") nakazujący rozbiórkę budynku w całości; 3. § 232 ust. 1 r.w.t. w poprzez pominięcie faktu, że ściana budynku inwestora zwrócona w stronę drewnianego domu skarżącego kasacyjnie obłożona jest materiałem łatwopalnym (styropianem), a wymagane jest ocieplenie budynku. Z kolei ocieplenie materiałami niepalnymi jest niezwykle kosztowne i nieopłacalne; 4. § 236 ust. 3 r.w.t. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie faktu, że wyjście z pomieszczenia mieszkalnego prowadzi do drogi ewakuacyjnej niezamkniętymi drzwiami; 5. § 68 ust. 1 r.w.t. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie faktu, że klatki schodowe są zbyt wąskie, a spoczniki zbyt małe, co nakazuje uznać budynek samowolnie wybudowany przez inwestora za "zagrażający życiu ludzi", a do tego – do klatek schodowych nie ma dostępu z części usługowej. Zatem powinien mieć bezwzględne zastosowanie art. 48 ust. 1 P.b.; 6. § 239 ust. 4 r.w.t. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie faktu, że drzwi wejściowe do budynku są zbyt wąskie (0,97 m zamiast minimum 1,2 m.), co wymaga zmiany konstrukcyjnej w zakresie ścian nośnych; 7. § 240 ust. 1 r.w.t. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie faktu, że drzwi ewakuacyjne wieloskrzydłowe są nieblokowane i zbyt wąskie, a zmiana tego stanu rzeczy nie jest możliwa ze względu na warunki konstrukcyjno- architektoniczne; 8. § 271 ust. 10 r.w.t. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie faktu, że budynek skarżącego kasacyjnie jest drewniany, jako taki istniał przed wybudowaniem przez inwestora samowolnie budynku na sąsiedniej działce. Zatem inwestor nie mógł od samego początku realizować inwestycji zbyt blisko drewnianego domu skarżącego kasacyjnie; 9. art. 48 ust 1 P.b. poprzez jego niezastosowanie i całkowite zignorowanie przez Sąd pierwszej instancji ekspertyzy technicznej, która jednoznacznie wskazuje na nieusuwalne wady budynku (między innymi położenie w zbyt bliskiej /7,8m/ drewnianej nieruchomości skarżącego, zbyt wąskie, a zatem zagrażające życiu ludzi klatki schodowe). M. K. wniósł zarazem o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zwrócił się także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W piśmie procesowym z dnia 24 czerwca 2022 r. J. M. wyjaśnił, że postępowanie legalizacyjne w sprawie nadal się toczy. Na powyższe odpowiedział M. K., szeroko argumentując, że sporny budynek nie spełnia warunków bezpieczeństwa pożarowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Już na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega potrzebę zaakcentowania, że w sprawie doszło najpewniej do nieporozumienia, co do istoty i sensu zaskarżonej decyzji. Jest poza sporem, że przed Powiatowym Inspektorem toczy się postępowanie administracyjne dotyczące robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] w [...]. W toku tego postępowania Powiatowy Inspektor wydał postanowienie z dnia 15 lipca 2020 r., nr PINB.7355.1.11.2014, w którym na podstawie art. 48 ust. 2 P.b. orzekł o wstrzymaniu opisanych robót budowlanych, o nakazie zabezpieczenia robót budowlanych w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia. Nałożono też na J. M. obowiązek przedłożenia do 31 marca 2021 r. niezbędnej dokumentacji. Postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2021 r., nr 23/2021 Powiatowy Inspektor zmienił opisane wyżej postanowienie w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków ustalając nowy termin na dzień 31 grudnia 2021 r, W międzyczasie M. K. ustalił, co udokumentował na fotografiach, że inwestor J. M. pomimo wstrzymania prowadził prace obejmujące docieplenie spornego budynku. Było to przedmiotem kontroli organów nadzoru. Ostatecznie ustalono, że inwestor zaniechał prac i ocieplenie ściany usunął. Pismem z dnia 26 maja 2021 r. M. K. , wskazując na zachowanie inwestora, zwrócił uwagę, że Powiatowy Inspektor powinien orzec o nakazie rozbiórki spornego budynku na podstawie art. 50a pkt 1 P.b. Zwrócił się więc o umorzenie postępowania legalizacyjnego oraz wydanie decyzji o rozbiórce. W reakcji na powyższe Powiatowy Inspektor decyzją z dnia 2 czerwca 2021 r., nr 45/2021 odmówił M. K. umorzenia postępowania legalizacyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] w [...] i wydania nakazu jego rozbiórki. Jak wskazano na wstępie niniejszego uzasadnienia, Wojewódzki Inspektor, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora i umorzył postępowanie w pierwszej instancji w przedmiocie jej wydania. Oddalając skargę M. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organu, że wydanie przez Powiatowego Inspektora decyzji z dnia 2 czerwca 2021 r. było nieuzasadnione. Orzeczono bowiem w sprawie, w której na podstawie postanowienia z dnia 15 lipca 2021 r. inwestor obowiązany był dopiero przedłożyć stosowną dokumentację dotyczącą obiektu budowlanego. Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żaden z jej zarzutów nie koresponduje z przedmiotem zaskarżonej decyzji. Decyzja Wojewódzkiego Inspektora z dnia 23 lipca 2021 r. ma charakter wyłącznie procesowy. Sprowadza się do stwierdzenia, że art. 50a pkt 1 P.b. nie powinien stanowić podstawy do wydania odrębnej, od postępowania głównego, decyzji o odmowie umorzenia postępowania legalizacyjnego i o nakazie rozbiórki. Skarżący w skardze kasacyjnej podniósł szereg zarzutów dotyczących aspektów techniczno-budowlanych, lecz żaden z nich nie dotyczy opisanej istoty rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Inspektora. M. K. zdaje się poczytywać wydaną decyzję jako decyzję kończącą postępowanie legalizacyjne. Jest to rozumowanie błędne. Postępowanie legalizacyjne, wywołane postanowieniem z dnia 15 lipca 2021 r. toczy się, co potwierdził J. M. w piśmie procesowym. Zaskarżona decyzja zapobiegła natomiast jego niedopuszczalnej dwutorowości. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.