III OW 51/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Warmińsko-Mazurskiego a Starostą Ostródzkim w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie i odzysk odpadów postanawia: wskazać Starostę Ostródzkiego jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego wystąpił z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Ostródzkim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie i odzysk odpadów poprzez wskazanie Starosty Ostródzkiego jako organu właściwego do załatwienia wyżej wymienionej sprawy. W uzasadnieniu organ wnioskujący wskazał, że pismem z dnia 6 listopada 2023 r. J. S., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą S. J. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe X, zwrócił się do Starosty Ostródzkiego o wydanie zezwolenia na przetwarzanie i odzysk odpadów nowych części samochodowych w procesach przygotowania do ponownego użycia i utraty statusu odpadów. Wniosek dotyczy zezwolenia na przetwarzanie i odzysk odpadów w procesie R12- wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R11. W ramach planowanej działalności podmiot zamierza prowadzić przetwarzanie i odzysk odpadów o kodzie 16 01 22 - inne niewymienione elementy lub 16 01 99 - inne niewymienione odpady, stanowiące nowe części samochodowe - wyłącznie odpady inne niż niebezpieczne - jako niepalne odpady metalowe składające się z metali żelaznych i nieżelaznych. Odpady nowych części samochodowych będą przyjmowane od podmiotów zewnętrznych stanowiących głównie sieci autoryzowanych serwisów samochodowych. Starosta Ostródzki doszedł do przekonania, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku i pismem z dnia 9 listopada 2023 r. przekazał, zgodnie z właściwością, wniosek o wydanie zezwolenia na przetwarzanie i odzysk odpadów. Zdaniem Starosty zastosowanie znajdzie art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. 2023 r., poz. 1587, ze zm.) – dalej: "ustawa o odpadach", w myśl którego w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w ust. 3 pkt 1 organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Zgodnie z informacjami, które posiada Starosta, wnioskodawca posiada pozwolenie na wytwarzanie odpadów, które obejmuje przetwarzanie, wytwarzanie i zbieranie odpadów. Jak wskazał Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego, decyzją z dnia 14 marca 2016 r., znak: [...], organ ten udzielił wnioskodawcy pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z odzyskiem odpadów dla stacji demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji zlokalizowanej w miejscowości K. przy ul. [...] gm. O., na działce nr geod. [...]. Marszałek był organem właściwym do wydania przedmiotowej decyzji z uwagi na okoliczność, że stacja demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji kwalifikowana jest jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Aktualnie toczy się przed tym organem postępowanie w sprawie zmiany ww. decyzji w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2018 r. poz. 1592 ze zm.). Dalej organ wnioskujący wskazał, że właściwość Marszałka Województwa do wydania zezwolenia w zakresie zbierania odpadów istnieje jedynie w sytuacji, gdy spełnione są przesłanki określone w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a-d. ustawy o odpadach. Zasadą jest bowiem właściwość starosty, a właściwość marszałka stanowi wyjątek. Stąd wyjątków nie można interpretować rozszerzająco. W przedstawionym stanie faktycznym prowadzona przez wnioskodawcę działalność gospodarcza w zakresie zbierania odpadów nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Mając powyższe na względzie należy odróżnić prowadzenie przez przedsiębiorcę instalacji - stacji demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziaływujące na środowisko, a zatem objęta właściwością Marszałka, od działalności przedsiębiorcy polegającej na przetwarzaniu odpadów nowych części samochodowych, która nie jest przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziaływującym na środowisko i należy do właściwości starosty. Kluczowym jest, że działalność prowadzona przez przedsiębiorcę w zakresie stacji demontażu pojazdów nie jest w żaden sposób powiązana technologicznie z przetwarzaniem i odzyskiem odpadów. Są to dwie niezależne od siebie działalności, z których każda funkcjonuje samodzielnie, aczkolwiek pod tym samym adresem. Zatem okoliczność złożenia przez przedsiębiorcę dwóch niezależnych wniosków miała znaczący wpływ na ustalenie właściwości organów do wydania zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Brak jednoczesnego wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów dyskwalifikuje, zdaniem organu wnioskującego, zastosowanie art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego, zastosowanie w sprawie znajdzie art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach. Z uwagi na to, że odzysk odpadów nowych części samochodowych nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a między instalacją - stacją demontażu a przedsięwzięciem w zakresie skupu surowców wtórnych nie zachodzi żadne powiązanie technologiczne to organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na odzysk odpadów nowych części samochodowych będzie Starosta Ostródzki. Okoliczność prowadzenia pod tym samym adresem instalacji-stacji demontażu jak i działalności w zakresie odzysku odpadów nowych części samochodowych nie uprawnia w żaden sposób do objęcia właściwością rzeczową marszałka przedsięwzięcia polegającego na odzysku odpadów nowych części samochodowych. W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta Ostródzki wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 6 oraz ust. 3 pkt 1a ustawy o odpadach organem właściwym w przedmiotowej sprawie winien być marszałek województwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). Spór ten może mieć wymiar pozytywny lub negatywny. W niniejszej sprawie wystąpił spór negatywny bowiem obie jego strony uważają, że nie są właściwe do rozpoznania wniosku w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie i odzysk odpadów. Na wstępie zwrócić należy uwagę, że ogólna właściwość do wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wynika z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. Stosownie do treści art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o odpadach marszałek województwa jest organem właściwym dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm.) – dalej: "u.o.o.ś.". Przepisy art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) – d) ustawy o odpadach wskazują pozostałe, ściśle określone, przypadki właściwości marszałka województwa, przy czym nie mają one zastosowania w niniejszej sprawie. Z kolei z art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach wynika, że w pozostałych przypadkach organem właściwym jest starosta. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca wystąpił o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na przetwarzaniu i odzyskiwaniu odpadów nowych części samochodowych w procesach przygotowania do ponownego użycia i utraty statusu odpadów. Wniosek dotyczył zezwolenia na przetwarzanie i odzysk odpadów w procesie R12- wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R11. W ramach planowanej działalności podmiot zamierza prowadzić przetwarzanie i odzysk odpadów o kodzie 16 01 22 - inne niewymienione elementy lub 16 01 99 - inne niewymienione odpady, stanowiące nowe części samochodowe - wyłącznie odpady inne niż niebezpieczne - jako niepalne odpady metalowe składające się z metali żelaznych i nieżelaznych. Odpady nowych części samochodowych będą przyjmowane od podmiotów zewnętrznych stanowiących głównie sieci autoryzowanych serwisów samochodowych. W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/96, LEX nr 47890), a tym samym i przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47). Organy powinny mieć więc przede wszystkim na uwadze żądanie strony, która w sposób jednoznaczny wyraziła stanowisko, że wnosi o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na przetwarzaniu i odzyskiwaniu odpadów w procesie R12 i wniosek swój skierowała do Starosty Ostródzkiego, jako organu właściwego do jego rozpoznania. Jak bowiem wynika z treści wniosku przedmiotowe przedsięwzięcie nie stanowi żadnej z działalności wymienionej w treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jak również nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 u.o.o.ś. Nadto, jak wskazano na stronie 7 wniosku, przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest powiązane z instalacją stacji demontażu pojazdów, która już znajduje się na terenie nieruchomości, gdzie ma powstać inwestycja objęta przedmiotowym wnioskiem. Należy zatem uznać, że to strona, a nie organ administracji decyduje o treści żądania, natomiast do organu należy ocena, czy obowiązujące przepisy, w tym przepisy prawa miejscowego, pozwalają na wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem strony. Precyzyjne i jednoznaczne oznaczenie przedmiotu sprawy przez samą stronę z powołaniem się na konkretny przepis prawa uznaje się za przesłankę przesądzającą co do zasady kwestię właściwości rzeczowej (por. postanowienia NSA: z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II OW 84/08, LEX nr 518249 i z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OW 27/08, LEX nr 515663). Skoro zatem wnioskodawca wystąpił o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na przetwarzaniu i odzyskiwaniu odpadów w procesie R12, to organem właściwym rzeczowo w sprawie jest właściwy miejscowo starosta, a więc w niniejszej sprawie Starosta Ostródzki. Z tych względów i na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.