II OZ 488/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Go 223/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia 15 lutego 2023 r., nr IB-II.7721.135.2022.MSto w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Go 223/23, po rozpatrzeniu wniosku M. S., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Lubuskiego z dnia 15 lutego 2023 r., nr IB-II.7721.135.2022.MSto, utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 7 grudnia 2022 r., zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą P. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr [...] zlokalizowanej w [...], obręb ew. [...], gm. S. Sąd podał, że M. S. złożył skargę na ww. decyzję Wojewody, domagając się jednocześnie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 19 czerwca 2023 r. skarżący podkreślił, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje dla jego gospodarstwa, jak również dla jego sąsiadów, znaczne straty materialne, bowiem po postawieniu masztu telefonii komórkowej wartość gruntów i budynków spadnie. Sąd uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Pokreślił, że zastosowanie ochrony tymczasowej w toku postępowania sądowoadministracyjnego ma charakter wyjątkowy, zaś okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny. Wykonywanie robót budowlanych w sytuacji, gdy inwestor dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, zdaniem Sądu, nie powoduje niebezpieczeństwa, o którym mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). Sąd wyjaśnił, że w ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ocenia zgodności z prawem tej decyzji, a wyłącznie to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom strony skarżącej. Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. A takich okoliczności we wniosku nie wykazano. Nie można bowiem uznać, że hipotetyczny spadek wartości gruntów i budynków skarżącego, do którego mogłoby ewentualnie dojść wskutek wykonania zaskarżonej do Sądu decyzji, stanowi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody. Sąd dodatkowo zauważył, że ryzyko prowadzenia robot budowlanych na podstawie zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę ponosi inwestor i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi zaskarżona decyzja zostanie uchylona. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, podnosząc, że w jego ocenie, uzasadnienie WSA, w szczególności przywołane w jego treści orzecznictwo wydaje się w niniejszej sprawie kompletnie chybionym, w żaden sposób nie wydaje się możliwe przyrównanie skutków prawnych wynikających z odmowy wstrzymania wykonania decyzji określającej kwotę długu celnego z odmową udzielenia ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania (tymczasowego) wykonalności decyzji w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Skarżący wskazał, że Sąd I instancji nie odniósł się do pozostałych (z wyjątkiem zarzutu utraty wartości okolicznych nieruchomości) podniesionych zarzutów, w szczególności zarzutu prawdopodobnego zniszczenia pozostałości poniemieckiego cmentarza (działanie raczej nieodwracalne), czy też narażenia życia i zdrowia mieszkańców emitowanym promieniowaniem. W piśmie procesowym z dnia 17 lipca 2023 r. skarżący stwierdził, że "wynikły nowe okoliczności w sprawie - w bezpośredniej okolicy planowanej inwestycji zauważono częste przeloty dwóch, a czasami nawet trzech orłów, co może świadczyć, że co najmniej jedna para tych królewskich ptaków gniazduje w okolicy, o którym to fakcie prawdopodobnie nie był powiadomiony organ wydający decyzję - pozwolenie na budowę". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami. Sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. Ponadto, zauważyć należy, że niebezpieczeństwa, o których mowa w analizowanym przepisie, mogą dotknąć nie tylko skarżącego (wnioskodawcę), lecz także innych uczestników postępowania. Uzasadnia to konieczność przeprowadzania oceny potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej również przez pryzmat uwarunkowań odnoszących się na tle okoliczności sprawy do innych, niż skarżący, uczestników postępowania. Wstrzymanie wykonania aktu nie może szkodzić innym, a jego zastosowanie jest co do zasady wyjątkowe (zob. postanowienia NSA: z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt I OZ 1165/18; z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OZ 1041/16; z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II OZ 102/06). Mając powyższe na uwadze, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Argumentacja podniesiona w zażaleniu i jego uzupełnieniu nie zmienia powyższego zapatrywania. Skarżący nie uprawdopodobnił bowiem, że wykonanie decyzji może narazić go na niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W przepisie tym chodzi o szczególne i wyjątkowe zagrożenie odpowiadające specjalnemu rodzajowi ochrony tymczasowej strony postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczność wyważenia racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżącego oraz interesów inwestora powoduje, że składający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji był obowiązany do szczegółowego uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jego zasadnością. Tymczasem skarżący wskazał jedynie ogólnikowo na uciążliwości związane z realizacją spornej inwestycji. Nie sprecyzował rozmiaru szkód. Ograniczył się do gołosłownych twierdzeń, które jako pozbawione szerszego uzasadnienia, a także stosownych wyliczeń, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania kwestionowanej decyzji. Zauważyć należy, że o ile realizacja zamierzenia budowlanego prowadzi często do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia inwestycji, to w ramach rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, przedmiot oceny stanowi jedynie to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom strony. Nie chodzi tutaj o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionego w sposób istotny i trwały będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. Takich okoliczności strona skarżąca, zarówno we własnej sferze majątkowej (utrata wartości nieruchomości), zdrowotnej (narażenie zdrowia i życia promieniowaniem elektromagnetycznym), czy innej (zniszczenie pozostałości poniemieckiego cmentarza, zagrożenie dla fauny), w sposób należyty i przekonywujący, nie wskazała. Argumentacja strony oparta jest jedynie na przypuszczeniach. Dodatkowo zauważyć należy, że specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji został podkreślony przez ustawodawcę w przepisie art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), w którym wskazano, że w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. W przypadku uznania skargi za słuszną w całości lub w części kaucja podlega zwrotowi. W przypadku oddalenia skargi kaucję przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora. Mimo że w niniejszej sprawie nie został zastosowany wspomniany przepis, to już sama możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora potwierdza, że sąd rozpoznający wniosek musi ostrożnie wyważyć sprzeczne interesy inwestora i pozostałych stron postępowania. Zaakcentować też trzeba, że prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie uchylenia zaskarżonego aktu, będzie obciążać właśnie jego. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiają tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę, że skarżący nie uprawdopodobnił przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.