I GSK 203/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Beata Sobocha - Holc Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 września 2023 r. sygn. akt I SA/Lu 249/23 w sprawie ze skargi D. Sp. z o.o. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 14 lutego 2023 r. nr SKO.II.41/1208/O/2022 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1. oddala skargę kasacyjna, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie na rzecz D. Sp. z o.o. w C. 1 800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 września 2023 r., sygn. akt I SA/Lu 249/23, po rozpoznaniu skargi D. Sp. z o.o. w C. (skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie (organ, skarżący kasacyjnie) z dnia 14 lutego 2023 r., w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, w pkt 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Chełm z dnia 26 sierpnia 2022 r.; w pkt 2/ zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie organ, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie skargi i jej oddalenie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1. Co naruszyło przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 16, art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1400), art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 900), art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2007 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1270) poprzez przyjęcie, że wypłacone J. D. wynagrodzenie może być uznane za spełniające cel dotacji oświatowej i sfinansowane z tej dotacji; 2. Co naruszyło przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 210 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeksu spółek handlowych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1467; dalej jako: k.s.h.), poprzez przyjęcie, że nawiązanie umowy o pracę z J. D. nastąpiło w sposób dorozumiany poprzez przystąpienie do pracy; 3. Co naruszyło przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 16, art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w związku z art. 171 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1465: dalej jako: k.p.), poprzez przyjęcie, że wypłacony ekwiwalent za niewykorzystany urlop jest wydatkiem poniesionym na cele kształcenia, wychowania i opieki i może być pokryty z dotacji oświatowej. 2) przepisu prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Chełmie: a) doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy; b) doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu, D. Sp. z o.o. w C. wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od organu na jej rzecz niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika. Wniosła również o przeprowadzenie dowodu z wyroku Sądu Rejonowego w Chełmie IV Wydziału Pracy, sygn. akt: [...] z dnia [...] grudnia 2023 r., na okoliczność, iż J. D. wniosła o ustalenie istnienia stosunku pracy przez Sąd, a Sąd ustalił, iż w okresie od dnia 2 stycznia 2018 r. do dnia 31 lipca 2019 r., pomiędzy ww. a D. Sp. z o.o. istniał stosunek pracy. Ponadto oświadczyła, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na wyraźne rozdzielenie w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Nadto, należy zaznaczyć, że naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Ocena zasadności tego zarzutu może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Uzasadniając ten zarzut należy wykazać, że Sąd błędnie określił podstawę orzekania, stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Należy wytłumaczyć, jaki przepis powinien być zastosowany, dlaczego powinien być zastosowany bądź, w jaki sposób przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy. Co ważne, zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z kolei, zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., II FSK 2480/17). Z powyższych uwag wynika, że koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Musi ono zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. W świetle przedstawionych uwag należy podkreślić, że sporządzona skarga kasacyjna nie odpowiada powyższym standardom. Stwierdzić trzeba, że w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA z: 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; przywołane orzeczenia dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe zarzuty naruszenia art. 16, art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych oraz art. 171 k.p. uchylał się spod rozpoznania. Zauważyć bowiem należy, że wymienione przepisy składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych (paragrafów, ustępów, punktów, liter, tiretów), a w skardze kasacyjnej nie zostało wskazane, który z nich został naruszony przez Sąd I instancji. Stanowiło to istotną wadę wniesionej skargi kasacyjnej, poważnie ograniczającą zakres przeprowadzonej przez NSA kontroli. W tym miejscu należy jeszcze raz przypomnieć, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest jednoznaczne podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10). Zauważyć również należy, że obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona łącznie tymi przepisami, została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów poddawały się rozpoznaniu wyłącznie w takim zakresie, jaki został wyznaczony w samej skardze kasacyjnej, a nie odrębnie w odniesieniu do każdego ze wskazanych przepisów. Zastrzec również należy, że obowiązek uzasadnienia zarzutów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną powinność połączenia poszczególnych zarzutów z argumentami uzasadnienia. Ma to szczególne znaczenie w przypadku wielości zarzutów. Jakkolwiek przepisy nie wprowadzają w tym zakresie szczególnych wymagań dla konstrukcji uzasadnienia i skutek ten możliwy jest do osiągnięcia w dowolny sposób, to musi być możliwe względnie jednoznaczne przyporządkowanie poszczególnych argumentów do zarzutów, tak aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł odnieść się do nich rozpoznając skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie decydować, jakich argumentów zamierzała użyć strona dla uzasadnienia stawianych zarzutów. Z tego względu rozważeniu w odniesieniu do poszczególnych zarzutów podlegały te z argumentów, które względnie wyraźnie wskazywały na ich wzajemny związek. Analiza zarzutów zawartych w punkcie 1) petitum skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że strona skarżąca kasacyjnie podnosząc te zarzuty w istocie zakwestionowała prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy, a nie przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie wskazanych w zarzutach przepisów. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie sposób zastosowania tych przepisów w świetle ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, które są w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nieprawidłowe. W związku z powyższym należy wskazać, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku, a zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie - gdyby nawet istniały podstawy do jego zrekonstruowania - jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy - jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Odnosząc się do zarzutów z punktu 2) skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego wiąże się z obligatoryjnym wskazaniem, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną zobowiązana jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2019 r., II GSK 850/17, Lex nr 2636756). Zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącej obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II FSK 330/10, LEX nr 992297). Nie wystarczy w tym zakresie ogólne wskazanie w uzasadnieniu, że doszło do naruszenia przepisów procesowych i stwierdzenie, że miało ono wpływ na wynik sprawy. Wskazana wada zarzutów procesowych w postaci braku wykazania ich istotnego wpływu na wynik sprawy skutkuje stwierdzeniem o niezasadności w tym zakresie złożonej skargi kasacyjnej. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania co nie spełnia wyżej wskazanych wymogów, dlatego zarzuty te należało uznać za niezasadne. Skoro więc podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono zaś na mocy art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).