II SAB/Bd 63/20

SENTENCJA Sygn. [...] II SAB/Bd 63/20 [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Rady Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. UZASADNIENIE II SAB/Bd 63/20 UZASADNIENIE P. z dnia [...] sierpnia 2020 r. A. M., na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "ppsa"), wniosła skargę na bezczynność Rady Gminy, zarzucając naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej "udip") w zakresie, w jakim przepis ten obowiązuje organ do udostępnienia informacji publicznej bezzwłocznie, w terminie do 14 dni od dnia złożenia wniosku. W związku z powyższym, skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji, a także zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autorka wyjaśniła, iż w dniu [...] lipca 2020 r. zwróciła się do Rady Gminy z wnioskiem o udostępnienie następującej informacji publicznej: . jaki był powód Pańskiej nieobecności na wczorajszym (tj. w dniu [...].06.2020 r. od godziny 15.00 do godziny 17.00) dyżurze Przewodniczącego Rady w Urzędzie Gminy R.? . Dlaczego na BIP-ie, na tablicy, na drzwiach, nie ukazała się żadna informacja mówiąca, że Pana Przewodniczącego nie będzie na dyżurze? . Dlaczego na BIP-ie nie ukazują się informacje o terminach posiedzeń komisji Rady Gminy? P. z dnia [...] lipca 2020 r. organ poinformował skarżącą, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej, ponieważ w istocie zawiera żądanie ustosunkowania się do danej kwestii, czy też przedstawienia swojego stanowiska na dany temat. Tym samym nie obejmuje w swej treści informacji publicznej. Przewodniczący Rady Gminy wskazał także, że od organów gminy należy odróżnić organy wewnętrzne rady gminy, do których należy przewodniczący rady gminy, który nie jest odrębnym organem administracji publicznej, tym samym nie można uznać, by pytanie dotyczyło informacji publicznej. Przewodniczący Rady Gminy poinformował również, że zgodnie z uregulowaniami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, gmina jest obowiązana do zamieszczenia w BIP-ie informacji publicznej, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3, pkt 4 lit. a tiret drugi, lit. c i d oraz 5 pkt ustawy. Stanowisko organu gminy w ocenie skarżącej jest błędne, bowiem zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, każda informacja dotycząca spraw publicznych, stanowi informację publiczną, a katalog zawarty w art. 6 ma charakter otwarty i bynajmniej nie jest wyczerpujący. Dla rozumienia pojęcia "informacji publicznej" jest zatem kluczowe to, czy dana informacja dotyczy spraw publicznych. W orzecznictwie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć zatem wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (wyr. WSA w Szczecinie z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Sz 107/19). Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (wyr. WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Go 202/19). Co więcej, prawo do informacji publicznej należy interpretować szeroko, a wyjątki od tego prawa wąsko, ze względu na konstytucyjny charakter tego prawa. Powyższe zdaniem skarżącej prowadzi do wniosku, że organ bezpodstawnie uznał, iż pytania zawarte we wniosku nie dotyczą informacji publicznej. Pytanie nr 1, wbrew twierdzeniom organu, w ocenie skarżącej nie stanowiło żądania wyrażenia stanowiska, a wyłącznie związane było z działalnością i organizacją pracy organu gminy, jakim jest rada gminy, przy czym zgodnie ze stanowiskiem wypracowanym w orzecznictwie to wnioskodawca określa, jakiej informacji się domaga (tak NSA w wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1079/19), tymczasem organ samowolnie odniósł się do pytania, inaczej, niż zostało to zawarte w treści wniosku. Także argumentacja organu, odnosząca się do pytania nr 2, w przekonaniu skarżącej jest sprzeczna z zasadą jawności życia publicznego, ponieważ przewodniczący rady gminy jest bez wątpienia osobą pełniącą funkcje publiczne - zważywszy, że pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną winno być ujmowane szeroko i nie ograniczać się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się o ich wypełnianie (tak NSA w wyr. z dnia 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1644/18). Nie sposób zatem uznać, że informacje przewodniczącego rady (który, jak stwierdza sam organ, organizuje jej pracę), nie stanowią informacji publicznej, bowiem w ocenie skarżącej są one wprost związane z funkcjonowaniem organu, jakim jest rada gminy. Skarżąca wskazała też, że art. 23 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym wprost wskazuje, że radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia. Nieobecność przewodniczącego rady na dyżurze świadczy o tym, w jaki sposób wykonuje on ww. obowiązek i tym samym pytanie związane z jego nieobecnością odnosi się do spraw publicznych. Odnosząc się do odpowiedzi organu na pytanie 3, skarżąca podkreśliła, iż nie odnosi się ono w ogóle do treści pytania, ponieważ pytanie dotyczyło - dlaczego pewne informacje nie pojawiają się w BIP-ie gminy, natomiast nie dotyczyło tego, jaka jest treść regulacji prawnych dotyczących Biuletynów Informacji Publicznej. Tym samym w ocenie skarżącej nie sposób uznać, by organ odpowiedział na pytanie zawarte we wniosku. Tym niemniej skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 8 ust. 3 zdanie drugie ustawy, nie ma przeszkód, by organ udostępniał w BIP-ie inne informacje publiczne; nie istnieją żadne przeszkody, by informacje wskazane w pytaniu nr 3 były publikowane w BIP-ie gminy w związku z czym skarżąca przyjęła, że organ w istocie rzeczy nie udzielił żadnej odpowiedzi. Na marginesie skarżąca stwierdziła, że informacje o terminach posiedzeń komisji Rady Gminy bezsprzecznie dotyczą trybu działania władz publicznych i choćby z tego względu winny znaleźć się w Biuletynie Informacji Publicznej, zgodnie bowiem z treścią art. 10 ust. 1 UDIP, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Zarazem ustawodawca wskazał, że informacja winna być udostępniona w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 UDIP); możliwe jest wydłużenie tego terminu do 2 miesięcy, lecz podmiot winien wcześniej powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz terminie udostępnienia informacji (art. 13 ust. 2 UDIP). W odpowiedzi na skargę, działający w imieniu Rady Gminy – Wójt Gminy R., wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż pismo zawierające wniosek o udostępnienie informacji publicznej zostało przekazane do Rady Gminy w dniu [...] lipca 2020 r. Przewodniczący Rady Gminy udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...].07.2020 r., L.dz.12 (data wysłania). Odpowiedź została przesłana listem poleconym w dniu [...].07.2020 r. na adres podany we wniosku, a zatem 14-sto dniowy termin na udzielenie odpowiedzi, wynikający z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia [...] września 2001r. o dostępie do informacji publicznej został w ocenie organu zachowany. W dniu [...].07.2020 r. Urząd Pocztowy C. zwrócił korespondencję z uwagi na zły adres podany przez skarżącą, lecz tego samego dnia tj. [...].07.2020 r. korespondencja została przesłana na adres prawidłowy, wskazany przez UP C.. Ponadto organ administracji poinformował, że skarżąca została poinformowana o zaistniałej sytuacji w rozmowie telefonicznej z sekretariatem Urzędu Gminy oraz że odpowiedź niebawem zostanie jej doręczona. Mając powyższe na uwadze Wójt Gminy R. uznał, że w ww. przypadku zarzut wniesienia skargi na bezczynność Rady Gminy nie znajduje uzasadnienia w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 875 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), zwanej dalej "u.d.i.p.". Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.). Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, do których bez wątpienia należy rada gminy. Jednak dokonując kontroli przesłanki warunkującej możliwość stwierdzenia bezczynności w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej, należy odnieść się również do kolejnej przesłanki tj., czy w ogóle żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. W ocenie Sądu żądane przez skarżącą informacje nie stanowiły informacji publicznej. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko Rady, że wniosek skarżącej nie dotyczy przekazania informacji o faktach, ale w istocie opinii na temat pracy przewodniczącego rady gminy. Pytania o opinie, czy oceny nie są w sposób oczywisty pytaniami o fakty, co prowadzi do stwierdzenia, że żądanie tak przedstawione nie jest pytaniem o informację publiczną, na co trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę. Przedmiot pytań zawartych we wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2020 r. nie dotyczy informacji publicznej, gdyż nie obejmuje/dotyczy sfery faktów weryfikowalnej empirycznie. Skarżąca nie tyle wnosi o udzielenie informacji publicznej, co informacji o tym, dlaczego osoba pełniąca funkcję przewodniczącego organu stanowiącego gminy, nie była obecna na dyżurze Przewodniczącego Rady w Urzędzie Gminy R.; dlaczego nie ukazała się informacja, że Przewodniczącego Rady nie będzie na dyżurze oraz dlaczego na BIP-ie nie ukazują się informacje o terminach posiedzeń komisji Rady Gminy, a więc w przypadku wniosku skarżącej chodzi zatem o informację, która nigdzie nie została odwzorowana, zmaterializowana. Niezależnie od tej konstatacji, Sąd stwierdza, że wniosek o dostęp do informacji publicznej został tak sformułowany, aby organ wypowiadał się na temat wewnętrznej organizacji technicznych szczegółów jego pracy, co nie jest ani celem, ani przedmiotem regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej posiada swoją aksjologię, która wynika m.in. z zasad demokratycznego państwa prawnego i regulacja ta nie jest nastawiona także na to, aby stanowiła instrument, w którym zobowiązany podmiot publiczny/organ ma się ustosunkowywać, wytwarzając "fakty" do różnorodnych zarzutów związanych m.in. z jakością swojego administrowania. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że informacja, o którą zwróciła się do organu skarżąca, nie stanowi informacji publicznej i jej udostępnienie nie zostało poddane reżimowi omawianej ustawy. Tym samym, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, brak było podstaw do wszczynania trybu określonego w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przeciwnie, udzielenie wyjaśnień przez Przewodniczącego Rady Gminy pismem z dnia [...] lipca 2020 r. informującym skarżącą, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej, ponieważ w istocie zawiera żądanie ustosunkowania się do danej kwestii, czy też przedstawienia swojego stanowiska na dany temat, należy uznać za dopuszczalną i wyłącznie możliwą formę załatwienia sprawy, co też prawidłowo organ uczynił. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem jednolicie, że w sytuacji, gdy informacja nie stanowi informacji o sprawach publicznych, załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje w drodze pisma. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje w takiej sytuacji procedury decyzyjnej, a więc zastosowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ zawiadamia jedynie wnioskodawcę, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, Lex 291197; z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt I OSK 873/08, z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10 oraz postanowienie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z uwagi na powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie nie zostało spełnione kryterium przedmiotowe. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.