I GSK 410/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 1183/20 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia 25 września 2020 r. nr 9003-2020-000624 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce na rzecz W. G. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej zwany: sądem I instancji lub WSA) wyrokiem z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 1183/20, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej "p.p.s.a."), po rozpoznaniu skargi W. G. (dalej zwanego: stroną lub skarżącym) na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanego: organem II instancji, Dyrektorem ARiMR lub skarżącym kasacyjnie organem) z 25 września 2020 r., w przedmiocie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2018, w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie 2. zasądził od Dyrektora ARiMR na rzecz skarżącego 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiot kontroli sądu I instancji w niniejszej sprawie stanowiła decyzja, którą Dyrektor ARiMR uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białej Podlaskiej z 10 czerwca 2019 r. oraz przyznał skarżącemu płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 z tytułu: jednolitej płatności obszarowej kwotę 39 115,60 zł, płatności za zazielenienie kwotę 26 251,60 zł, płatności redystrybucyjnej kwotę 4 746,59 zł oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 841,94 zł. Zaskarżona decyzja zapadła po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyroku z 11 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 601/19, którym sąd uwzględnił skargę skarżącego i uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektor ARiMR z 29 sierpnia 2019 r., nr 9003-2019-000566 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 1183/20, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Dyrektor ARiMR, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 11, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) polegające na tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji pomimo braku naruszenia przez organ wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji błędnie przyjął, że organ odwoławczy nie dokonał pełnych i jednoznacznych ustaleń w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w świetle obowiązujących przepisów prawa normujących warunki przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz ustalenia obszaru gruntów uprawnionych do tej płatności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylnie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a. i w tym zakresie rozpoznanie skargi, względnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Organ wniósł także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjna strona, reprezentowana przez adwokata, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw, a także o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz skarżącego zwrotu poniesionych przez niego kosztów postepowania, a to kosztów pomocy prawnej świadczonej przez adwokata wg. norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ – jak już wskazano na początku – Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa (a zatem z podaniem stosownych jednostek redakcyjnych przywoływanych regulacji), które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie w przypadku podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – co dotyczy niniejszej skargi kasacyjnej, którą oparto wyłącznie na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – także wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podkreślenia wymaga, że kluczową dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy jest okoliczność, że sprawa już była przedmiotem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z 11 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 601/19 uchylił decyzję Dyrektora ARiMR z 29 sierpnia 2019 r. W wyroku tym zostało wyrażone stanowisko odnośnie do wszystkich kwestii podniesionych w obecnie rozpoznawanej skardze kasacyjnej. W związku z tym w sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ustawodawca zawarł w tym przepisie dwie odrębne instytucje pozostające ze sobą w związku i mające znaczenie w kontekście związania nimi zarówno sądu, który je sformułował, jaki i organu, do którego są one bezpośrednio adresowane. Ocena prawna zawarta w wyroku sądu administracyjnego utraci moc wiążącą tylko w wypadku zmiany stanu prawnego, jeśli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, jak również w razie zmiany istotnych okoliczności faktycznych lub w razie wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w trybie przewidzianym prawem (np. uchylenie orzeczenia przez sąd wyższej instancji). Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że sąd nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Odstąpienie od tego nakazu, bezwzględnie wynikającego z art. 153 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Należy przy tym zauważyć, że związanie sądu administracyjnego własną oceną prawną przy ponownym rozpoznawaniu sprawy oznacza, że skarżący nie może skutecznie oprzeć skargi na podstawach sprzecznych z tą oceną prawną. Sąd administracyjny będzie wówczas zobowiązany do oddalenia skargi. Ograniczenie takie jest logiczną konsekwencja postanowień wnikających z art. 153 p.p.s.a. Kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się, zatem do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 792/10; treść tego jak i dalej przywołanych orzeczeń dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Tym samym Dyrektor ARiMR związany był wydanym uprzednio w sprawie orzeczeniem sądu administracyjnego z 11 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 601/19. W ocenie sądu I instancji organ nie zrealizował wytycznych wskazanych w tym wyroku wydając zaskarżoną decyzję. W kontrolowanym orzeczeniu WSA w Lublinie uznał, że organ II instancji ponownie nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych dotyczących ustalenia powierzchni działek kwalifikujących się do płatności. Dyrektor ARiMR nie wywiązał się z obowiązku jednoznacznego wyjaśnienia i wskazania, jakie stwierdzone okoliczności faktyczne oraz na jakiej podstawie przesądziły o przyjęciu powierzchni kwalifikowalnej dla działek uprawnionych do otrzymania płatności. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wymienił wszystkie działki i powierzchnie deklarowane przez skarżącego przyporządkowując jednocześnie do nich maksymalny kwalifikowalny obszar stwierdzony dla danej działki ewidencyjnej. Ponadto przedstawił te dane w formie tabeli. Pomimo zestawienia, organ w dalszym ciągu nie wyjaśnił skąd brały się różnice w powierzchni działek rolnych uprawnionych do płatności przyjęte przez organ I instancji, a przyjęte przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się w szczególności do okoliczności wskazania błędnej wartości MKO dla działki ewidencyjnej nr [...]. Organ nie uzasadnił również dlaczego uznał te dane za prawidłowe i przyjął je za podstawę rozstrzygnięcia. Sąd wskazał także, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest informacji Wydziału ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z 8 stycznia 2020 r. (nr sprawy WGIS: 13K1V103- WGlS.6401.565.2019.ChD) na temat wartości MKO dla działki ewidencyjnej nr [...], na którą powołano się w informacji z 24 sierpnia 2020 r. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika w istocie, na jakiej podstawie (jaką powierzchnię i w oparciu które z posiadanych danych, czy dane z systemu LPIS czy wyniki wizytacji terenowej, która odbyła się 16 – 18 lipca 2019 r.) organ ten przyjmował wskazaną we własnej decyzji kwalifikowalną powierzchnię poszczególnych działek uprawniającą producenta rolnego do przyznania płatności. Pomimo, że sąd I instancji wyjaśnił, że działa w warunkach związania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 11 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 601/19 i wyjaśnił w czym owo związanie wyraża się, a także mimo, że WSA w Lublinie za podstawę wadliwości decyzji Dyrektora ARiMR z 25 września 2020 r. uznał naruszenie przez organ normy art. 153 p.p.s.a., organ skarżący kasacyjnie zarzuty kasacyjne sformułował w taki sposób, jakby wyrok WSA z 11 lutego 2020 r. nie istniał. Podkreślenia wymaga, że Dyrektor ARiMR nie zarzucił w skardze kasacyjnej naruszenia przez sąd I instancji art. 153 p.p.s.a., np. przez uchylenie decyzji, mimo że jej treść opowiadała wytycznym zakreślonym uprzednim rozstrzygnięciem sądu administracyjnego. Skoro zaś skarga kasacyjna nie wskazuje wadliwego zastosowania przez sąd I instancji normy zawartej w art. 153 p.p.s.a. (braku powołania tego przepisu w podstawie skargi kasacyjnej), to nie jest możliwe rozpoznanie takiego ewentualnego naruszenia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 2 lit b Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).