I OSK 1/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 października 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 506/23 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 27 czerwca 2023 r., nr SKO.PS-80/3127/1878/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W KIELCACH WYROKIEM Z 11 PAŹDZIERNIKA 2023 R. ODDALIŁ SKARGĘ M.M. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W KIELCACH Z 27 CZERWCA 2023 R. W PRZEDMIOCIE ŚWIADCZENIA PIELĘGNACYJNEGO. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i rozpoznanie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie "art. 17b ust. 1 pkt 1 i 2" przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że fakt istnienia wpisu skarżącej w ewidencji producentów rolnych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stanowi o niezaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego lub pracy w gospodarstwie rolnym i uznanie, że dla spełnienia tych przesłanek koniecznym jest wyrejestrowanie skarżącej z ewidencji producentów rolnych, podczas gdy przy prawidłowej wykładni tych przepisu przyjąć należałoby, że fakt zarejestrowania skarżącej w ewidencji producentów rolnych pozostaje bez wpływu na spełnienie przez skarżącą przesłanki zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego lub pracy w gospodarstwie rolnym, w szczególności w przypadku, w którym nie złożyła ona wniosku o przyznanie dopłat do posiadanego przez nią gospodarstwa rolnego w 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności przed przystąpieniem do szczegółowej analizy zarzutu skargi kasacyjnej należy odnotować, że pełnomocnik skarżącej konsekwentnie tak w treści zarzutu, jak i uzasadnienia nie wskazał aktu normatywnego, który miał zostać naruszony działaniem Sądu pierwszej instancji. Niemniej jednak biorąc pod uwagę przedmiot sprawy i uzasadnienie zaskarżonego wyroku dopuszczalne jest przyjęcie, że podstawą zarzutu skargi kasacyjnej jej autor uczynił art. 17b ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390, z późn. zm.), dalej: u.ś.r., i przy takim założeniu nastąpi rozpoznanie złożonej skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia dopuszczalności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rolnikowi, który zaprzestał pracy w gospodarstwie rolnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach rozpoznając odwołanie skarżącej od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 16 lutego 2023 r. odmawiającej przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem, wskazując, że pomimo zadeklarowania przez nią zaprzestania pracy w gospodarstwie rolnym ma ona wpis w rejestrze Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na którego podstawie pobierane są dopłaty na to gospodarstwo. W świetle powyższego należy wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym [niż w pozostałych punktach] osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z analizy tego przepisu wynika, że do przesłanek warunkujących możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest zaprzestanie lub niepodejmowanie zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej. W tym miejscu należy zauważyć, że w odniesieniu do osób prowadzących działalność rolniczą kwestia ta uregulowana została w art. 17b ust. 1 u.ś.r., który stanowi, że w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a [specjalny zasiłek opiekuńczy] i art. 17 [świadczenie pielęgnacyjne] ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio: rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego (pkt 1) i małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym (pkt 2). Jednocześnie w myśl art. 17b ust. 2 u.ś.r. zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Mając na uwadze treść zacytowanych powyżej przepisów, w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1393/21, należy wyjaśnić, że pojęcie prowadzenia gospodarstwa rolnego nie zostało zdefiniowane prawnie, co obliguje sądy do wyjaśnienia tego pojęcia. Jak wyjaśniono w przywołanym wyroku, pojęcie to było w przeszłości przedmiotem orzeczeń Sądu Najwyższego, w których wyjaśnił on, że prowadzi gospodarstwo rolne ten, kto władając nim w sensie prawnym – jak właściciel, użytkownik, posiadacz samoistny lub zależny – wykonuje czynności natury funkcjonalnej, niezbędne dla racjonalnej gospodarki w konkretnym gospodarstwie rolnym. Współuczestniczy zaś z małżonkiem w prowadzeniu gospodarstwa ten małżonek, który w sposób istotny przyczynia się do funkcjonowania tego gospodarstwa, przy czym nie ma znaczenia prawnego, czy gospodarstwo wchodzi do wspólności ustawowej, czy też stanowi odrębny majątek drugiego z małżonków. Z uwagi na różnorodną specyfikę gospodarstw rolnych zakres i rodzaj wykonywanych czynności może być różny, jednakże w każdym przypadku chodzi o takie czynności, bez których funkcja gospodarstwa nie mogłaby być zrealizowana. Dlatego decydujące znaczenie ma całokształt okoliczności występujących w konkretnej sprawie (por. uchwała z 18 lipca 1986 r., III UZP 29/86 oraz wyroki z 22 kwietnia 1987 r. II URN 50/87, z 23 listopada 1987 r., II URN 65/87, z 16 lipca 1987 r., II URN 118/87, z 3 lipca 1987 r., II URN 132/87, z 11 maja 1987 r., II URN 63/87). Należy także podzielić pogląd wyrażony w prawidłowo przywołanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, w myśl której prowadzenie gospodarstwa rolnego oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem, jak i zarządzanie gospodarstwem. W uchwale tej wskazano, że pojęcie "prowadzenie gospodarstwa rolnego" mieści w sobie cały zespół czynności. Słowo "prowadzenie" w języku polskim oznacza bowiem sprawowanie nad czymś nadzoru, zarządzanie, kierowanie czymś, zajmowanie się czymś, trudnienie się czymś, realizowanie jakiegoś celu. Prowadzenie gospodarstwa rolnego może zatem polegać na samym zarządzaniu nim. W świetle powyższych wywodów uznać należy, że zaprzestanie prowadzenia przez rolnika gospodarstwa rolnego, o jakim mowa w art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r., nie polega tylko na faktycznym zaniechaniu wykonywania przez rolnika pewnych czynności, jak np. zaprzestanie osobistej uprawy, zbierania plonów, czy uzyskiwania zysków z gospodarstwa. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego wymaga poza tym przedsięwzięcia szeregu czynności prawnych, powiązanych integralnie ze statusem rolnika i prowadzeniem przez niego działalności rolniczej, takich jak np. złożenie wniosku o usunięcie wpisu z ewidencji producentów rolnych, który pozwala danemu producentowi (rolnikowi) na korzystanie z systemów wsparcia bezpośredniego, a więc prowadzenie gospodarstwa rolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2046/23). W rozpoznawanej sprawie skarżąca wprawdzie złożyła w trybie art. 17b ust. 2 u.ś.r. oświadczenie o zaprzestaniu pracy w gospodarstwie rolnym oraz oświadczenie o braku zamiaru korzystania z dopłat rolniczych w 2023 r., ale nie przedstawiła dokumentów świadczących o wykreśleniu jej z rejestru umożliwiającego pobieranie tej formy wsparcia. Okoliczność ta przemawia za uznaniem skarżącej za osobę prowadzącą działalność rolniczą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że skarżąca nie spełniła przesłanek uprawniających ją do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r. okazał się niezasadny. Na marginesie powyższego należy także zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zakwestionował możliwość przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego również z uwagi na możliwość przypisania jej zarządzania pracami rolnymi w gospodarstwie wykonywanymi przez jej syna. Okoliczność ta umknęła autorowi skargi kasacyjnej, co powoduje, że nawet w przypadku uznania słuszności argumentacji przedstawionej przez niego w skardze kasacyjnej, zaskarżony wyrok jako odpowiadający prawu nie mógłby zostać uchylony. Jednocześnie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim odwoływał się on do art. 17b ust. 1 pkt 2 u.ś.r. Z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżąca w rozpoznawanej sprawie prowadziła działalność rolniczą, a nie pracowała w gospodarstwie rolnym jako małżonek rolnika. Oznacza to, że art. 17b ust. 1 pkt 2 u.ś.r. nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie. Niezależnie od powyższych wywodów należy także zauważyć, że skarżąca w oświadczeniu z 2 lutego 2023 r. (karta 9 akt administracyjnych) wskazała, że nie podejmuje pracy, nie prowadzi działalności gospodarczej, zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym i nie pobiera świadczeń wykluczających możliwość przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Uwzględniając zatem fakt, że skarżąca była – jak to wskazano powyżej – osobą prowadzącą gospodarstwo rolne, a nie małżonkiem rolnika, powinna była złożyć oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego, a nie zaprzestania wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powodowało to, że przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego było niedopuszczalne na skutek braku prawidłowego, dostosowanego do roli skarżącej oświadczenia, o którym mowa w art. 17b ust. 2 u.ś.r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że treść oświadczenia składanego na podstawie tego przepisu powinna korelować z odpowiednią przesłanką wskazaną w art. 17b ust. 1 u.ś.r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.