III OSK 6706/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od pkt II wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 421/21 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Nadarzyn z dnia 11 marca 2020 r. nr XIX.267.2020 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Nadarzyn 1. uchyla pkt II zaskarżonego wyroku i przekazuje sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wyrokiem z 7 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Nadarzyn z 11 marca 2020 r. nr XIX.267.2020 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Nadarzyn, stwierdził nieważność § 2 ust. 3 uchwały w zakresie sformułowania "tych urządzeń"; § 7 ust. 2 i § 8 ust. 5 lit. c) uchwały w zakresie sformułowania "i tektura", § 9 ust. 2 lit. d) oraz § 19 załącznika do zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku). Ponadto Sąd I instancji oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt II wyroku) oraz zasądził zwrot kosztów między stronami (pkt III wyroku). Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda Mazowiecki zasadnie zakwestionował przepisy uchwały, których nieważność stwierdzono w pkt I wyroku. Sąd I instancji szczegółowo wyjaśnił swoje stanowisko w tym zakresie. Natomiast Sąd I instancji nie podzielił zarzutu organu nadzoru dotyczącego § 8 ust. 5 lit. e) regulaminu, bowiem oznaczenie pojemników o kolorze brązowym do zbierania odpadów kuchennych pochodzenia roślinnego i odpadów zielonych napisem "BIO" zamiast napisem "Bio", a więc tak, jak stanowi § 4 ust. 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposoby selektywnego zbierania wymaganych frakcji odpadów (Dz. U. poz. 2028) nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Nie stanowi również istotnego naruszenia prawa zawarcie w § 15 ust. 1 lit. a) regulaminu, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami będzie wykonywane na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości własnej lub udostępnionej w tym celu. Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm.) wynika, że w regulaminie określa się zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Z przepisu tego nie wynika, że mycie pojazdów samochodowych może być przewidziane tylko na własnej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ zaskarżając go w części pkt II. Organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu braku wymogu uwzględnienia kompleksowego uregulowania materii zawartej w tym przepisie. Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 3 § 1 i § 2 pkt 6, art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2020 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 131 – dalej: p.u.s.a.), przez dokonanie wadliwej kontroli uchwały, polegające na uznaniu braku wymogu uregulowania materii zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w kontekście braku w wyroku analizy oraz argumentacji prawnej wobec zarzutów sformułowanych w skardze. Po drugie, art. 3 § 1 i § 2 pkt 6, art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. przez dokonanie wadliwej kontroli uchwały, polegające na sporządzeniu wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia. Polegało to na jednoczesnym uznaniu, że Sąd instancji nie znalazł podstawy do stwierdzenia nieważności załącznika do uchwały w zakresie § 15 ust. 1 lit. a) oraz uznaniu za słuszny pogląd organu nadzoru odnośnie do braku wymogu, żeby mycie pojazdów samochodowych miało być przewidziane tylko na własnej nieruchomości. Wojewoda Mazowiecki wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Organ wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 6, art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Przede wszystkim, zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. są zarzutami o charakterze ustrojowym, a nie procesowym, ponieważ przepisy te zakreślają zakres kognicji sądów administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że kontrola legalności zaskarżonej uchwały mieściła się w granicach wyznaczonych tym przepisem. Natomiast tego rodzaju zarzutem nie można kwestionować oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponadto, dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że Sąd I instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, natomiast zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie wykazał, że do tego rodzaju naruszenia doszło w tej sprawie. Na uwzględnienie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przy czym zarzut naruszenia tego ostatniego przepisu został doprecyzowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przez wskazanie jego właściwej jednostki redakcyjnej. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich tych elementów, w tym w szczególności brak jest wyjaśnienia, z jakiego powodu Sąd I instancji nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest niewystarczające i nie pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Jak wynika z uzasadnienia skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Wojewoda Mazowiecki domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, wskazując, że nie zawiera ona wszystkich obligatoryjnych elementów z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że katalog z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest katalogiem zamkniętym, a zatem uchwalany na jego podstawie regulamin będący aktem prawa miejscowego nie może wykraczać poza ten katalog, jak i nie może pomijać szczegółowego uregulowania wszystkich elementów przewidzianych przez ten przepis. Jednocześnie jednak Sąd I instancji, poza ogólnymi rozważaniami w tym zakresie, nie dokonał kontroli legalności zaskarżonej uchwały w tym zakresie, a przynajmniej nie wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Brak jest przede wszystkim odniesienia się w tym kontekście do zarzutów skargi dotyczących braku uregulowania w zaskarżonej uchwale wymagań, o których stanowi art. 2 ust. 2 pkt 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku (co potwierdza analiza zaskarżonej uchwały). Ponadto Sąd I instancji nie odniósł się zarzutów skargi w zakresie § 6 ust. 4 regulaminu oraz art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z części sprawozdawczej uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że tego rodzaju zarzuty Wojewoda Mazowiecki sfomułował, brak jest jednak własnych rozważań Sądu I instancji w tym zakresie. Powyższe oznacza, że wyrok Sądu I instancji przynajmniej częściowo nie poddaje się kontroli instancyjnej. W związku z tym Sąd I instancji będzie zobowiązany dokonać ponownej oceny zaskarżonej uchwały z uwzględnieniem powyższych zarzutów skargi oraz z odniesieniem się do zawartego w skardze wniosku organu o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Należy mieć przy tym na uwadze, że Wojewoda Mazowiecki zaskarżył wyrok Sądu I instancji w części obejmującej pkt II (oddalenie skargi w zakresie wykraczającym poza pkt I wyroku). Stwierdzenia nieważności poszczególnych przepisów zaskarżonej uchwały dokonane w pkt I zaskarżonego wyroku jest zatem prawomocne. Ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości przy ponownym rozpoznaniu sprawy (przy czym Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza, że zapadnie wyrok o takiej treści), będzie oznaczało stwierdzenie nieważności regulaminu o treści normatywnej nadanej pkt 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 czerwca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast zarzutu kasacyjnego podnoszącego naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z § 15 ust. 1 lit. a) zaskarżonej uchwały, nie dostrzegając wewnętrznej sprzeczności, na którą wskazuje autor skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Sąd I instancji wskazał, że z przepisu tego nie wynika, żeby mycie pojazdów samochodowych miało być przewidziane tylko na własnej nieruchomości i Naczelny Sąd Administracyjny to stanowisko podziela. Przepis ten dotyczy wyłącznie mycia samochodów poza myjniami, a więc miejscami specjalnie do tego celu przystosowanymi. Natomiast zgodnie z § 15 pkt 1 lit. a) zaskarżonej uchwały wynika, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami jest dopuszczalne jeżeli będzie wykonywane na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości własnej lub udostępnionej w tym celu. Odnosi się zatem zarówno do nieruchomości własnych właścicieli pojazdów, jak i innych nieruchomości udostępnionych do mycia pojazdów, ale niebędących myjniami. Wbrew zatem twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji zajął jednoznaczne i prawidłowe stanowisko w tym zakresie, nie podzielając argumentacji skargi organu, że § 15 pkt 1 lit. a) zaskarżonej uchwały dopuszcza mycie pojazdów wyłącznie na nieruchomości właściciela nieruchomości. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.