II SA/Ke 129/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 28 grudnia 2023 r. [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. UZASADNIENIE Wojewoda Świętokrzyski zaskarżoną decyzją z 28 grudnia 2023 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania J. L. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Kielce 10 listopada 2023 r., w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej od 11 października 2023 r. na okres 120 dni, na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 7 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. 2023 r.735 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że J. L. zarejestrowała się w Miejskim Urzędzie Pracy w K. 21 czerwca 2022 r. i decyzją z tego samego dnia została uznana od 21 czerwca 2022 r. za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku. W dniu rejestracji otrzymała informację dla osób bezrobotnych, zawierającą m.in. pouczenie, że bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do Miejskiego Urzędu Pracy w K. w wyznaczonym terminie oraz pouczenie, że osoba zarejestrowana jako bezrobotna traci status bezrobotnego, gdy z własnej winy przerwała realizację indywidualnego planu działania. Organ II instancji podał, że strona od 28 czerwca 2022 r. została objęta Indywidualnym Planem Działania (IPD). Podczas jego sporządzania zainteresowana oświadczyła m.in., że została poinformowana, że w przypadku odmowy podjęcia lub przerwania IPD zostanie pozbawiona statusu osoby bezrobotnej na okres odpowiednio 120 dni, 180 dni lub 270 dni w zależności od liczby odmów (odpowiednio przerwań). Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że pracownik MUP w K., w ramach realizacji IPD, wyznaczył stronie termin kolejnego stawiennictwa na 11 października 2023 r. Obok wyznaczonej daty stawiennictwa znajduje się własnoręczny podpis zainteresowanej, potwierdzający fakt przyjęcia do wiadomości wyznaczonego terminu. Jednak strona nie stawiła się w MUP w K. w wyznaczonym terminie. Natomiast 16 października 2023 r. złożyła pismo o treści: "Na skutek krótkotrwałej niedyspozycyjności zdrowotnej nie przybyłam do urzędu w wyznaczonym na 11 października 2023 r. terminie". W odpowiedzi na to pismo MUP w K. poinformował zainteresowaną o możliwości usprawiedliwienia niestawiennictwa poprzez przedłożenie zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego ww. sytuację w terminie 7 dni od otrzymania pisma. Ponieważ zainteresowana powyższej korespondencji nie odebrała, 2 listopada 2023 r. uznano pismo za doręczone, a organ I instancji uznał, że zainteresowana nie usprawiedliwiła swojej nieobecności w terminie do 7 dni i wydał zaskarżoną decyzję. W aktach sprawy znajduje się również informacja dotycząca wizyty strony w MUP w K. 13 października 2023 r. Zdaniem Wojewoda w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził, że gdyby zainteresowana przedstawiła dokument potwierdzający brak możliwości stawienia się w urzędzie w wyznaczonym terminie wskutek niedyspozycji zdrowotnej, na którą się powoływała, to niestawiennictwo zostałoby usprawiedliwione. Odnosząc się do treści odwołania, Wojewoda zaznaczył, że organ zatrudnienia, wyznaczając bezrobotnemu termin wizyty w powiatowym urzędzie pracy, nie tylko działa w celu aktywizacji bezrobotnego, której głównym celem jest znalezienie mu zatrudnienia, ale także weryfikuje jego gotowość i zdolność do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. Samo pozostawanie bez pracy nie oznacza jeszcze, że osoba taka korzysta ze statusu bezrobotnego, bowiem konieczna jest jeszcze jej zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia. Bezrobotny, zainteresowany uzyskaniem pracy, musi więc, stawiając się w powiatowym urzędzie pracy, co jest jego obowiązkiem, wykazać swą dyspozycyjność, by organ zatrudnienia mógł ocenić jego gotowość i zdolność do podjęcia pracy. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia, J. L., decyzji tej zarzuciła naruszenie przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez wadliwą interpretację oraz nieprawidłowe zastosowanie przepisów, ponadto rażące naruszenie zasady proporcjonalności w postępowaniu administracyjnym jak również nie uwzględnienie interesu społecznego, czyniąc błędne ustalenia stanu faktycznego. Skarżąca zarzuciła, że przytoczone w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji przepisy w znacznej części pozostają bez związku z sprawą, z kolei przytoczone przez organ orzeczenia dotyczą osób z prawem do zasiłku lub pobierających innego rodzaju świadczenia a więc dotyczą całkowicie innego stanu faktycznego i są nieadekwatne dla rozpoznania sprawy. Przede wszystkim jednak skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem, że nie usprawiedliwiła swojej nieobecności. Wskazała, że powiadomiła MUP w terminie - co stwierdza również organ, zauważając notatkę, w której pracownik odnotowuje jej wizytę w urzędzie (zgłosiła gotowość 2 dni po wyznaczonym terminie). Ponadto w piśmie z 16 października 2023 r. udokumentowała i wyjaśniła przyczynę niestawienia się w terminie. Przyczyna była spowodowana krótką niedyspozycja zdrowotną, nie ma więc podstaw zarzut "nieudokumentowania". Odnośnie wysłania pisma informującego o możliwości usprawiedliwienia poprzez przedłożenie zaświadczenia lekarskiego i przyjęcia procedury fikcji prawnej doręczenia, skarżąca stwierdziła, że pisma nie otrzymała i nie zna przyczyny takiego stanu rzeczy. Jednak żądanie złożenia zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego fakt krótkotrwałej niedyspozycji zdrowotnej jest nieproporcjonalne do okoliczności. Autorka skargi podkreśliła, że organy obu instancji nie uwzględniły usprawiedliwienia, które zostało złożone w terminie, w formie ustnej i pisemnej. Nie uwzględniły także, że kolejnego dnia po wyznaczonym terminie była gotowa przyjąć ewentualne propozycje pracy i była dyspozycyjna. Przyczyna absencji była spowodowana chwilową niedyspozycję zdrowotną - problemami układu pokarmowego, co uniemożliwiło przyjście do urzędu pracy w wyznaczonym dniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. w Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, co zdeterminowało też naruszenie przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powodem pozbawienia skarżącej statusu osoby bezrobotnej było niestawienie się jej w Miejskim Urzędzie Pracy w K. w wyznaczonym na dzień 11 października 2023 r. terminie i nieusprawiedliwienie tej nieobecności zaświadczeniem lekarskim stwierdzającym jej niezdolność do zgłoszenia się w Miejskim Urzędzie Pracy w K. w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy - mimo wezwania jej do jego przedłożenia w wyznaczonym 7-dniowym terminie pismem z 18 października 2023 r. Jako podstawę takiego rozstrzygnięcia organy obu instancji podały przepisy art. 33 ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U.2023.735 t.j.), dalej ustawa o promocji zatrudnienia. Zgodnie z nimi Starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który z własnej winy przerwał szkolenie, staż, realizację indywidualnego planu działania lub wykonywanie prac, o których mowa w art. 73a, lub inną formę pomocy określoną w ustawie; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia ich przerwania na okres wskazany w pkt 3, tj. na okres 120 dni w przypadku pierwszej odmowy. Przewidziana w art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy o promocji zatrudnienia przyczyna pozbawienia bezrobotnego tego statusu, istotnie mogła mieć zastosowanie w sprawie, ponieważ J. L. objęta była indywidualnym planem działania na podstawie deklaracji z 28 czerwca 2022 r. oraz była powiadomiona o terminie stawienia się w dniu 11 października 2023 r. Wbrew wywodom organów jednak, jej niestawiennictwa nie można było w okolicznościach sprawy uznać za wykazane przerwanie z własnej winy realizacji indywidualnego planu działania, czego wykazanie jest konieczne do pozbawienia statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy o promocji zatrudnienia. Najpierw trzeba wyjaśnić, że wbrew interpretacji organów obu instancji, przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie dają podstaw do wyłączenia winy skarżącego w wypadku niestawiennictwa w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, jedynie za pomocą usprawiedliwienia tej nieobecności zwolnieniem lekarskim (por. wyrok NSA z 12 września 2014 r., sygn. akt OSK 970/13). Przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia nie przewiduje, że bezrobotny musi udowodnić (udokumentować) przyczyny niestawiennictwa. Bezrobotny ma jedynie wskazać uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa w wyznaczonym przez urząd terminie. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, bezrobotny w okresie pobierania zasiłku obowiązany jest udokumentować niezdolność do pracy zaświadczeniem lekarskim w wymaganej formie, co wynika z art. 33 ust. 4 pkt 10 ustawy o promocji zatrudnienia. Wymóg taki nie dotyczy natomiast tych bezrobotnych, którzy nie pobierają zasiłku lub stypendium. Mogą oni usprawiedliwić swoje niestawiennictwo w sposób mniej sformalizowany (art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia). Za takim zróżnicowaniem, oprócz wykładni systemowej, przemawiają również względy celowościowe. Nałożony przez ustawodawcę większy rygoryzm odnosi się wyłącznie do osób pobierających świadczenie pieniężne. Konieczność udokumentowania niezdolności do pracy zaświadczeniem lekarskim wystawionym na druku ZUS nie tylko zmierza bowiem do aktywizacji bezrobotnych, lecz także ma sprzyjać racjonalnemu wydatkowaniu środków publicznych. W odniesieniu natomiast do bezrobotnych bez prawa do zasiłku ten ostatni argument nie ma już zastosowania (por. wyroki NSA z dnia: 16 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 2001/10, 6 kwietnia 2017 r., I OSK 486/16). Przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie zawierają definicji użytych w art. 33 ust. 4 pkt 4 i 7 pojęć: "uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa" i "własnej winy w przerwaniu szkolenia". Rozumienie tych pojęć wyjaśniane jest w orzecznictwie sądowym. Uzasadnione przyczyny to okoliczności natury obiektywnej, niezależne od woli bezrobotnego, a więc przeszkody, na które bezrobotny nie miał wpływu, na przykład nagła choroba, brak możliwości dojazdu z powodu przerw w komunikacji lub inne nagłe zdarzenie typu pożar, powódź. Za uzasadnione przyczyny nie uznaje się natomiast okoliczności powstałych tylko na skutek lekkomyślności czy niedbalstwa zainteresowanego. Uzasadniona przyczyna każdorazowo musi poddawać się weryfikacji. Ustalenie jej wystąpienia należy do organu prowadzącego postępowanie. Podobnie w odniesieniu do wystąpienia przesłanki, o której stanowi art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, obowiązkiem organu administracji jest ustalenie w sposób obiektywny jej wystąpienia w konkretnym stanie faktycznym sprawy. Wina bezrobotnego rozumiana jest jako naganny stosunek psychiczny osoby do podejmowanego działania, uzewnętrzniający się w podjęciu lub zaniechaniu podjęcia określonych czynności i wyrażający się poprzez lekkomyślność albo niedbalstwo (wyrok WSA w Krakowie z 19 lipca 2012 r., III SA/Kr 1383/11). Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 4 i 7 pojęcia "uzasadniona przyczyna niestawiennictwa" i "własna wina w przerwaniu szkolenia" powinny być rozumiane w ten sposób, że dotyczą one okoliczności natury obiektywnej, niezależne od woli bezrobotnego, a więc przeszkód na które bezrobotny nie miał wpływu, na przykład nagła choroba, brak możliwości dojazdu z powodu przerw w komunikacji lub inne nagłe zdarzenie typu pożar, powódź. Za uzasadnione przyczyny nie uznaje się okoliczności powstałych tylko na skutek lekkomyślności czy niedbalstwa zainteresowanego (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt I OSK 942/10, opub. w Lex nr 745385). J. L. niespornie nie pobierała zasiłku dla bezrobotnych, ani stypendium. Dlatego nie było podstaw do żądania od niej usprawiedliwienia jej niestawiennictwa w Miejskim Urzędzie Pracy w K. w wyznaczonym na dzień 11 października 2023 r. terminie, wyłącznie zaświadczeniem lekarskim stwierdzającym jej niezdolność do zgłoszenia się w Miejskim Urzędzie Pracy w K. w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Ponadto należy zauważyć, że z przedstawionych Sądowi akt sprawy nie wynika, aby wezwanie to objęte pismem z 18 października 2023 r. (k. 31 akt administracyjnych), istotnie mogło zostać uznane za doręczone w trybie art. 44 k.p.a. W aktach sprawy jest tylko niepoświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia przedniej strony koperty, w której to pismo z 18 października 2023 t. miało zostać skarżącej doręczone (k. 31a akt administracyjnych). Wynika z niej, że przesyłka adresowana do skarżącej była dwukrotnie awizowana w dnia 19 i 27 października 2023 r., a następnie, wskutek niepodjęcia jej w terminie, w dniu 3 listopada 2023 r. została zwrócona do nadawcy. Nie wynika natomiast z tej koperty, czy zostały przy tych próbach doręczenia tego pisma zachowane pozostałe przewidziane w art. 44 § 2 k.p.a. warunki skuteczności doręczenia w tym trybie. Nie wiadomo w szczególności, czy zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdyby nie było to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Zgodnie natomiast z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, dla przyjęcia, iż nastąpiło doręczenie zastępcze niezbędne jest wykonanie przez operatora wszystkich przewidzianych w art. 44 k.p.a. czynności. Szczególnie istotnym jest wskazanie, gdzie zawiadomienie o pozostawieniu pisma w miejscu określonym w § 1, tzw. awizo, zostało umieszczone. Ustawodawca wymienił w § 2 art. 44 k.p.a. miejsca, w których można umieścić zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki, a informacja w tym zakresie powinna w sposób czytelny znaleźć odzwierciedlenie w zwrotnym potwierdzeniu jej odbioru. Nie wystarczy zatem sam fakt dwukrotnego awizowania przesyłki, niezbędne jest czytelne i jasne wskazanie, gdzie zawiadomienie o jej pozostawieniu, w tym wypadku w urzędzie pocztowym, umieszczono (por. wyrok WSA w Szczecinie z 11 stycznia 2024 r, II SA/Sz 936/23, wyrok WSA w Krakowie z 7 listopada 2023 r., III SA/Kr 975/23). Również niespornie w sprawie ustalono, że J. L., już w dniu 13 października 2023 r. stawiła się w Miejskim Urzędzie Pracy w K.. Z informacji dotyczącej tej wizyty nie wynika jednak, w jakim celu skarżąca się stawiła. Według jej twierdzeń przedstawionych w odwołaniu i w skardze, w dniu tym próbowała usprawiedliwić swoją nieobecność sprzed dwóch dni krótką niedyspozycją zdrowotną, ale uzyskała informację, że "system nie przyjmuje jej wyjaśnienia". W dniu 16 października 2023 r. złożyła w Miejskim Urzędzie Pracy w K. pismo, w którym powtórzyła, że na skutek krótkotrwałej niedyspozycji zdrowotnej nie przybyła do urzędu w wyznaczonym na 11 października 2023 r. terminie. Poprosiła również o wyznaczenie nowego terminu stawiennictwa. Takie zachowanie skarżącej wskazuje, zdaniem Sądu, co najmniej na potrzebę poczynienia przez organ dodatkowych ustaleń co do tego, jaka zdrowotna przyczyna była powodem niestawiennictwa J. L. w Miejskim Urzędzie Pracy w K. i czy rzeczywiście z własnej winy przerwała ona realizację indywidualnego planu działania. Działania podjęte bowiem przez nią dwa i sześć dni po terminie stawiennictwa mogą wskazywać na to, że jednak nie można jej przypisać lekkomyślności, ani niedbalstwa, przez co winy zaistniałej sytuacji nie ponosi. Zaniechanie takich ustaleń przez organy obu instancji motywowane błędną wykładnią przepisów art. 33 ust. 4 pkt 7 w zw. z pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia, stanowiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji ustali przyczyny niestawiennictwa skarżącej w Miejskim Urzędzie Pracy w K. w dniu 11 października 2023 r. pamiętając o tym, że takie usprawiedliwienie, ze względu na dotychczasowy status skarżącej jak bezrobotnej bez prawa do zasiłku, będzie mogło być usprawiedliwione również w inny sposób, niż tylko zaświadczeniem lekarskim stwierdzającym jej niezdolność do zgłoszenia się w Miejskim Urzędzie Pracy w K. w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Następnie organ rozważy, czy istotnie w sprawie można przyjąć, że J. L. przerwała realizację indywidualnego planu działania, a jeśli tak, to czy z własnej winy. Organ uwzględni przy tym wszystkie przedstawione wyżej uwagi i wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku zapadło na podstawie art. 152 p.p.s.a.