I GSK 15/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1606/19 w sprawie ze skargi K.P. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 18 lipca 2019 r. nr OR12-65000-OR1530713/18/19 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na realizację programu modernizacja gospodarstw rolnych 1. oddala skargę kasacyjną. 2. zasądza od K.P. na rzecz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem 9 lipca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1606/19 oddalił skargę K.P. (dalej: strona, skarżący) na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) z 18 lipca 2019 r. w przedmiocie przyznania pomocy finansowej. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U.2024.935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – wniosła strona, a zaskarżając rozstrzygnięcie (winno być wyrok) w całości zażądała jego uchylenia oraz rozpoznania skargi skutkujące uchyleniem czynności ARiMR z 18 lipca 2019 r. Zawarto też postulat zasądzenia od ARiMR na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. § 7 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacie typu "Modernizacja gospodarstw rolnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020 (Dz.U.2020.719 ze zm., dalej: Rozporządzenie) poprzez błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że przeznaczenie maszyny, w rozumieniu naruszonego przepisu, należy ocenić wyłącznie pod kątem funkcji maszyny, podczas gdy przez pojęcie "przeznaczenie" należy rozumieć praktyczny cel, jakiemu maszyna służy, przy czym przy prawidłowej wykładni ładowacz czołowy T229/1, stanowiący wyposażenie ciągnika rolniczego Zetor Major 80 nie zostałby uznany przez WSA za maszynę tego samego przeznaczenia co ładowarka z osprzętem o mocy 50–70 KM, z uwagi na to, że ładowarka z osprzętem może być wykorzystana do prac wykonywanych w warunkach, w których ładowacz czołowy nie może zostać użyty (np. wewnątrz wąskich i ciasnych zabudowań gospodarczych), jak również ładowarka ma dodatkową funkcjonalność, pozwalającą na prowadzenie za jej pomocą prac wykopowych, której nie posiada ładowacz czołowy; 2. naruszenie przepisu postępowania, tj. § 15 ust. 1 Rozporządzenia poprzez uznanie przez WSA, że ARiMR prawidłowo nie zastosowała tego przepisu, podczas gdy organ jest zobowiązany do wezwania strony do uzupełnienia braku w każdej sytuacji niespełnienia przez wniosek o przyznanie płatności wymagań, nawet jeśli na skutek wezwania miałoby dojść do zmian w zestawieniu rzeczowo-finansowym operacji (§ 15 ust. 3 Rozporządzenia), co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi strony, podczas gdy zaskarżone rozstrzygnięcie naruszało przepisy prawa, a w konsekwencji wniesienie skargi powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej czynności z zakresu administracji publicznej, co miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny i Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju, rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15, niepublikowane). W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. W pierwszej kolejności zwrócić uwagę należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nr 2 petitum skargi kasacyjnej, a to z uwagi na fakt, iż wprawdzie w samym zarzucie jest mowa o tym, że naruszenie przepisu § 15 Rozporządzenia "miało istotny wpływ na wynik sprawy", to jednak w jego uzasadnieniu wykazano zaledwie, iż "zaniechanie zastosowania przez ARiMR wezwania w trybie § 15 ust. 1 Rozporządzenia stanowi naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, po myśli art. 174 pkt 2 p.p.s.a." Nie jest zasadny zarzut nr 3 petitum skargi kasacyjnej, gdyż wskazane regulacje mają charakter wynikowy i ich stosowanie – tak w obszarze prawa materialnego, jak i procesowego – uzależnione jest od wyników przeprowadzonego przez Sąd I instancji postępowania. W niniejszej sprawie Sąd ten zastosował art. 151 p.p.s.a., tak więc ten przepis winien zostać powołany w treści zarzutu, w którym wskazuje się na "naruszenie przepisu postępowania (...) poprzez oddalenie skargi", czego zaniechano. W efekcie – reasumując – należy przyjąć, iż w sprawie nie podważono poczynionych ustaleń faktycznych, jak też prawidłowo powołanych norm prawa procesowego. Nie doszło również do naruszenia prawa materialnego (vide zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej); wskazać bowiem należy, że w dniu 1 marca 2019 r. ukazało się w Dzienniku Ustaw (Dz.U.2019.407) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 25 lutego 2019 r. zmieniające Rozporządzenie, a w szczególności w § 1 ust. 4 zmodyfikowano treść § 7 ust. 2 pkt 2 skreślając wyrazy "lub przeznaczenia", co oznacza, iż nowe brzmienie tego przepisu – zgodnie z § 4 tego aktu normatywnego – weszło w życie od 2 marca 2019 r. Skoro wniosek został złożony przez stronę 19 lipca 2019 r., to wszelkie wywody poczynione w skardze kasacyjnej dotyczące "przeznaczenia maszyny" ładowarki- mające oparcie we wcześniejszym brzmieniu tego przepisu - nie mają żadnego znaczenia w sprawie, a zarzut należy uznać za bezzasadny. Mając na względzie treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.