II GW 94/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Zarządu Powiatu Otwockiego z dnia 30 lipca 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Zarządem Powiatu Otwockiego a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie uzgodnienia warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych postanawia: wskazać Zarząd Powiatu Otwockiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 30 lipca 2024 r. Zarząd Dróg Powiatowych w Otwocku działającego w imieniu Zarządu Powiatu Otwockiego, na podstawie art. 22 § 2 i § 3 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; określonej dalej jako "k.p.a.") oraz na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; określonej dalej jako "p.p.s.a.") wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Zarządem Powiatu Otwockiego a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad poprzez wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organu właściwego do uzgodnienia warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych X1 i X2. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że pismem z dnia 19 lipca 2023 r., P. w G. S.A. wystąpił do Urzędu Gminy w C. z wnioskiem o uzgodnienie zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych X1 i X2 zlokalizowanych przy drodze dojazdowej/serwisowej drogi ekspresowej S17 w miejscowości O. gmina C. Urząd Gminy w C. na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. pismem, które wpłynęło do Zarządu Dróg Powiatowych w Otwocku w dniu 1 sierpnia 2023 r., przekazał sprawę do rozpatrzenia naszej jednostce uznając, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia tej sprawy. Biorąc pod uwagę, iż ww. przystanki nie są ujęte w wykazie przystanków komunikacyjnych na terenie Powiatu Otwockiego, których właścicielem lub zarządzającym jest Powiat Otwocki, a ponadto znajdują się przy nowo wybudowanym odcinku drogi dojazdowej/serwisowej powstałej przy budowie drogi ekspresowej S17, rzeczony odcinek nie podlega Zarządowi Dróg Powiatowych w Otwocku, ani nie został przekazany w zarząd naszej jednostce oraz nie został ujęty w projekcie podziału kompetencji do przekazania zarządcy dróg powiatowych. W opinii Zarządu Dróg Powiatowych w Otwocku organem właściwym do rozpatrzenia tej sprawy jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w związku z tym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. wniosek P. w G. S.A został przekazany do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (pismo z dnia 28 sierpnia 2023 r.). Następnie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie pismem z dnia 13 września 2023 r., przekazała sprawę do Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie, powołując się na art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w myśl, której odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Warszawie stwierdził, iż przystanki komunikacyjne X1 i X2 zlokalizowane są przy nowo wybudowanej drodze dojazdowej/serwisowej powstałej w trakcie budowy drogi ekspresowej SI7, i nie mają zastosowania zapisy art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 645; określonej dalej jako "u.d.p."), oraz że nigdy nie był zarządcą omawianego odcinka drogi. Pismem z dnia 26 września 2023 r., Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Warszawie postanowił zwrócić sprawę do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie przesłała wniosek P. w G. S.A. do Starostwa Powiatowego w Otwocku pismem z dnia 3 października 2023 r., które 13 listopada 2023 r. ostatecznie trafiło do Zarządu Dróg Powiatowych w Otwocku. Po sprawdzeniu stanu faktycznego przystanki autobusowe tj. X1 i X2 są zlokalizowane w km ok. [...] i [...] w związku z czym nie są zlokalizowane na ww. odcinkach dawnej drogi krajowej przekazanej zarządcy dróg powiatowych w trybie "kaskadowym". Ponadto zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Powiatu Otwockiego z dnia [...] 2022 r. przedmiotowe przystanki nie są ujęte w wykazie przystanków komunikacyjnych na terenie Powiatu Otwockiego, których właścicielem lub zarządzającym jest Powiat Otwocki. W ocenie Zarządu Dróg Powiatowych w Otwocku uzgodnienie warunków i zasad korzystania z przedmiotowych przystanków nie należy do kompetencji Zarządu Powiatu Otwockiego (Zarządu Dróg Powiatowych w Otwocku) tylko do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W odpowiedzi na wniosek w sprawie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad i Starostą Otwockim, w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku sprawie wydania uzgodnienia warunków korzystania z przystanków komunikacyjnych X1 i X2, działając w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniesiono o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Zarząd Powiatu Otwockiego, jako organu właściwego do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Uzasadniając powyższe, tytułem wstępu wskazano, że w aspekcie podmiotowym tak wywiedziony wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie poddaje się kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 u.p.e.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Niewątpliwym jest zatem, że kognicja Sądu obejmuje spory pomiędzy poszczególnymi organami, a nie obsługującymi te organy urzędami. Mimo to, w okolicznościach niniejszej sprawy, obsługujący Zarząd Powiatu urząd, jakim jest Zarząd Dróg Powiatowych w Otwocku, występuje z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, tj. urzędu obsługującego organ jakim jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Z tego też powodu w ocenie Uczestnika tak wywiedziony wniosek nie poddaje się kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego i wyłącznie z tego powodu zasługuje na odrzucenie. Ponadto Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że droga na której zlokalizowane zostały przystanki stanowi nowo wybudowany odcinek drogi publicznej, leżący w ciągu starej drogi krajowej nr 17. W związku z budową drogi ekspresowej S-17 fragmenty starej drogi krajowej 17 na kilku odcinkach zostały trwale przerwane, co powodowało konieczność wybudowania nowych odcinków tej drogi w celu zachowania jej ciągłości i przejezdność na całej długości. Wybudowane nowe odcinki drogi leżą w ciągu starej drogi krajowej nr 17 i stanowią z nią funkcjonalną całość. W kontekście powyższego istotne jest zatem, że zgodnie z art. 10 ust. 4 u.d.p. nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której dana leży. Jednocześnie stosownie do treści art. 10 ust. 5 u.d.p. odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Niespornie zatem nowo wybudowany odcinek drogi leżący w ciągu starej drogi krajowej nr 17 winien zostać zaliczony z mocy prawa do kategorii drogi w której ciągu leży. A zatem w pierwszej kolejności stał się on odcinkiem drogi wojewódzkiej, a na skutek Uchwały 130/21 Sejmiku Województwa Mazowieckiego został on pozbawiony kategorii drogi wojewódzkiej i zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Bez znaczenia w tym zakresie jest zakres przedmiotowy przywołanej uchwały (pozbawiającej kategorii wyłącznie poszczególne pikietaże drogi wojewódzkiej) bowiem w myśl przywołanych powyżej przepisów niedopuszczalną jest sytuacja aby ta sama droga w zależności od pikietaża była drogą dwóch rożnych kategorii, tj. wojewódzkiej i powiatowej. W związku z powyższym, w przypadku uznania swojej kognicji, wniesiono o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny niniejszego sporu kompetencyjnego i wskazanie Zarządu Powiatu Otwockiego, tj. zarządcy dróg powiatowych w Powiecie Otwockim, jako organu właściwego w przedmiocie uzgodnienia warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych, o którym mowa w art. 32 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Warunkiem wskazania organu właściwego na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość wynika, że może on mieć miejsce w sytuacji, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej). Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach sprawy. Spór o właściwość dotyczy bowiem ustalenia organu właściwego do uzgodnienia warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych X1 i X2. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał miedzy Zarządu Powiatu Otwockiego a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad. Pomimo błędów formalnych wniosku, na które Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad trafnie wskazał, skład orzekający zdecydował rozpoznać zaistniały spór. Uznał bowiem, że w tego rodzaju spraw najistotniejsze jest rozpoznanie sporu mając na względzie, że od tego uzależnione jest merytoryczne rozpoznanie wniosku o uzgodnienia warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych X1 i X2. W sprawie bezsporne jest, że droga na której zlokalizowane zostały przystanki stanowi nowo wybudowany odcinek drogi publicznej. W związku z budową drogi ekspresowej S-17 fragmenty starej drogi krajowej 17 na kilku odcinkach zostały trwale przerwane, co powodowało konieczność wybudowania nowych odcinków tej drogi w celu zachowania jej ciągłości i przejezdność na całej długości. W myśl art. 19 ust. 2 u.d.p. zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8, są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich - zarząd województwa; 3) powiatowych - zarząd powiatu; 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z powyższego wynika, że właściwość zarządcy drogi publicznej do zarządzania taką drogą - co do zasady - powiązana została z ustawowo określoną kategorią, do której droga publiczna została zaliczona. Wyjątek od tej zasady określa art. 19 ust. 5 u.d.p., według którego w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Z treści art. 10 ust. 4 u.d.p. wynika, że "... nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży". Natomiast z treści art. 10 ust. 5 u.d.p. wynika, że odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Skoro zatem nowo wybudowany odcinek leżący w ciągu starej drogi krajowej nr 17 winien zostać zaliczony z mocy prawa do kategorii drogi w której ciągu leży. W kontekście powyższego uwzględnić należy fakt, że zgodnie z uchwałą nr 130/21 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 12 października 2021 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej na odcinku dawnej drogi krajowej nr 17 położonej na terenie województwa mazowieckiego do kategorii dróg powiatowych została zaliczona droga wojewódzka na odcinkach dawnej drogi krajowej nr 17, tj. od km 6+292 do km 6+774, od km 9+084 do km 9+292, od km 9+695 do km 10+156, od km 10+825 do km 11+162, od km 15+525 do km 17+975, od km 18+187 do km 18+597, od km 21+200 do km 23+516, od km 23+910 do km 24+090 oraz od km 24+160 do km 26+719. W konsekwencji powyższego droga krajowa nr 17 zaliczona została do kategorii drogi powiatowej w zarządzie Zarządu Powiatu Otwockiego. W ocenie NSA zaakceptować należy stanowisko Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, że bez znaczenia jest zakres przedmiotowy przywołanej uchwały pozbawiającej kategorii wyłącznie poszczególne pikietaże drogi wojewódzkiej z pominięciem odcinka drogi gdzie zlokalizowane są przystanki autobusowe tj. X1 i X2. W świetle przytoczonych przepisów niedopuszczalną jest sytuacja aby ta sama droga w zależności od pikietaża była drogą dwóch rożnych kategorii, tj. wojewódzkiej i powiatowej. Należy zatem przyjąć, że organem właściwym do uzgodnienia warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych X1 i X2 jest Zarządu Powiatu Otwockiego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.