II SAB/Wr 37/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek, Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.), Sędzia WSA Adam Habuda, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w sprawie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 800 (słownie: osiemset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Skargą z 4 stycznia 2023 r., M. K. (dalej – strona, strona skarżąca) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej – Wojewoda, organ) bezczynność w sprawie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty Jaworskiego z 10 stycznia 2012 r. (nr 6/2012) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Jak wynika ze skargi oraz akt administracyjnych, 2 marca 2020 r. do Wojewody wpłynął wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Jaworskiego z 10 stycznia 2012 r. (nr 6/2012), którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla zamierzenia pn. "modernizacja lokalu mieszkalnego ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń oraz wewnętrzną instalacją gazu" w lokalu nr [...] położonym w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w J., na działce nr ewidencyjny [...], obręb Z. w J. W dniu 15 września 2020 r. do Wojewody wpłynęły akta sprawy. Pismem z 30 listopada 2022 r. strona złożyła ponaglenie. W dniu 2 lutego 2023 r. (czyli już po wniesieniu skargi na bezczynność) Wojewoda zawiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Starosty Jaworskiego. W treści skargi na bezczynność zamieszczono żądania dotyczące: stwierdzenia, że Wojewoda dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania Wojewody do rozpoznania sprawy w terminie 14 dni, przyznania na rzecz strony skarżącej kwoty 16 000 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że na termin załatwienia sprawy wpływ miała potrzeba rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności w sposób prawidłowy z poszanowaniem zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej. Nadto termin załatwienia sprawy wynikał z ilości spraw procedowanych, w tym konieczności ich załatwiania według kolejności wpływu, a także trudności kadrowe. Organ wskazał również na okoliczność wstrzymania terminów postępowań odwoławczych oraz nadzwyczajnych, na mocy art. 15 zzzzzn1 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) – dalej: "ustawa COVID-19". W piśmie procesowym z 24 lutego 2023 r. Wojewoda poinformował, że 22 lutego 2023 r. wydana została decyzja (nr IF-O.7840.91.2020.RCH2), którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Jaworskiego z 10 stycznia 2012 r. (nr 6/2012). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. "Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zgodnie z art. 35 § 2 i 3 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W niniejszej sprawie uwzględnić należy również art. 15 zzzzzn1 ustawy COVID-19. Przepis art. 15 zzzzzn1 został dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255) i wszedł w życie w dniu 16 grudnia 2020 r. Jak stanowi art. 15zzzzzn1 ust. 1 ustawy COVID-19, w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 organ administracji publicznej może wstrzymać bieg terminów załatwiania spraw na okres nie dłuższy niż 30 dni, o czym zawiadamia strony. Zgodnie z ust. 2 przywołanego artykułu, zawiadomienie następuje poprzez umieszczenie go przez organ administracji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na swojej stronie internetowej oraz w widocznym miejscu w swojej siedzibie. W ust. 3 wskazano natomiast, że czynności dokonane przez organ administracji publicznej w okresie, o którym mowa w ust. 1 są skuteczne pod warunkiem poinformowania o nich stron. Wstrzymanie biegu terminu załatwienia sprawy powoduje, według art. 15zzzzzn1 ust. 4 ustawy COVID-19, że nie ulega on w ogóle rozpoczęciu, a gdyby wstrzymanie nastąpiło już w trakcie biegu terminu, ulega on zawieszeniu na czas wstrzymania. W tym okresie - w okresie wstrzymania biegu terminu na załatwienie sprawy - wyłączone jest wywodzenie wobec organu administracji publicznej środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Wojewoda wstrzymał bieg terminu załatwiania postępowań odwoławczych oraz nadzwyczajnych prowadzonych na podstawie ustawy Prawo budowlane od 17 grudnia 2020 r. na okres 30 dni. Kolejno z dniem 21 stycznia 2021 r. na okres 30 dni. Następnie zawiadomieniami z 23 marca 2021 r. oraz 27 kwietnia 2021 r. poinformowano o wstrzymaniu biegu terminów kolejno od 23 marca 2021 r. na okres 30 dni oraz od 27 kwietnia 2021 r. na okres 15 dni. Następnie, w zawiadomieniu z dnia 14 maja 2021 r. Wojewoda poinformował o wstrzymaniu terminów załatwiania postępowań odwoławczych oraz nadzwyczajnych prowadzonych przez niego na podstawie ustawy Prawo budowlane, z dniem 14 maja 2021 r. na okres 15 dni. Wreszcie w zawiadomieniu z dnia 7 czerwca 2021 r. Wojewoda poinformował o wstrzymaniu terminów załatwiania postępowań odwoławczych oraz nadzwyczajnych prowadzonych przez niego na podstawie ustawy Prawo budowlane, z dniem 7 czerwca 2021 r., na okres 15 dni. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy jako bezczynność. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wniosek strony skarżącej o stwierdzenie nieważności wpłynął do Wojewody 2 marca 2020 r. Od tej daty rozpoczął zatem bieg terminu do rozpatrzenia sprawy określony w art. 35 § 3 k.p.a. Nawet odliczając okresy, w których termin wstrzymano stwierdzić należy, że do chwili wniesienia skargi na bezczynność minęło około 29 miesięcy. Organ działał zatem w warunkach bezczynności przekraczającej znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach sprawy biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 1233/19, publ. CBOSA). Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), z uwagi na fakt wydania decyzji z 22 lutego 2023 r., nr IF-O.7840.91.2020.RCH2 (pkt III sentencji wyroku). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 maja 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Czas nieuzasadnionego oczekiwania przez stronę skarżącą na działania organu wskazywał na zasadność przyznania sumy pieniężnej w kwocie 800 zł (pkt IV sentencji wyroku). W ocenie Sądu, kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego). Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty tej kwoty przez organ posłuży zwalczeniu opieszałości organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Tym samym Sąd uznał, że wnioskowana w skardze kwota jest zbyt wygórowana. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.