II OZ 718/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń G. S. oraz J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 lipca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 399/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi G. S. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 22 kwietnia 2022 r. IR-IV.7721.257.2019.6 w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenia. UZASADNIENIE Uzasadnienie. Skarżący G. S. oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...] złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 22 kwietnia 2022 r., nr IR-IV.7721.257.2019.6 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia 21 lipca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", zarządził połączenie spraw o sygnaturach akt IV SA/Po 446/23 (dotyczącej skargi Wspólnoty) i IV SA/Po 399/22 (dotyczącej skargi G.a S.a) oraz prowadzenie ich dalej pod sygnaturą akt IV SA/Po 399/22. W treści obu skarg zawarto wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 22 kwietnia 2022 r. G. S. w uzasadnieniu wniosku wskazał, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest uzasadnione tym, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podniósł, że wykonanie decyzji, tj. rozpoczęcie budowy, w razie jej uchylenia może narazić na ogromne straty finansowe zarówno inwestora, strony postępowania, a także Miasto Poznań na odpowiedzialność odszkodowawczą. Wspólnota natomiast wskazała, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji umotywowany jest okolicznością, że podjęcie budowy przedmiotowego zamierzenia, w przypadku uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji spowoduje oczywistą i niepowetowaną szkodę oraz nieodwracalne konsekwencje poprzez wzniesienie nielegalnego budynku lub znaczne uszkodzenie terenu przygotowywanego do podjęcia budowy przedmiotowej inwestycji, które to okoliczności, nawet w przypadku późniejszej legalizacji samowoli budowlanej, na długi czas stanowić mogą zagrożenie dla mieszkańców okolicznych budynków, jak i w znaczącym stopniu pogorszą walory estetyczne otoczenia zdominowanego obecnie przez nowoczesne zabudowania. Postanowieniem z dnia 21 lipca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 399/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wtrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu skarżący w żaden w sposób nie wykazali, by którakolwiek z wymienionych w art. 61 § 3 P.p.s.a. przesłanek znalazła zastosowania w warunkach niniejszej sprawy. Formułując wnioski ograniczyli się do podania, że po wykonaniu decyzji Sąd może ją w czasie późniejszym uchylić. To z kolei narazić może - zdaniem G. S. - na starty finansowe lub odpowiedzialność odszkodowawczą. Wspólnota natomiast argumentowała, że w takim wypadku nawet późniejsza legalizacja samowoli budowlanej sprawi, że przez długi czas inwestycja stanowić będzie zagrożenie dla mieszkańców okolicznych budynków. Wspólnota powołała się również na pogorszenie walorów estetycznych. Skarżący nie uprawdopodobnili jednak postawionej tezy o ryzyku wyrządzenia znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślili jedynie potencjalną możliwość późniejszej likwidacji inwestycji i niekorzystnych skutków płynących z wykonania inwestycji, w tym pogorszenie warunków życia mieszkańców, start finansowych, czy walorów estetycznych. W sposób ogólny powołali się na naruszenie stosunków sąsiedzkich. Sąd z urzędu nie jest zaś zobligowany do badania, czy wykonanie zaskarżonej decyzji tj. budowa budynku mieszkalnego może wyrządzić skarżącym konkretną i znaczną szkodę, względnie spowodować trudne do odwrócenia skutki. Ogólne powoływanie się na takie okoliczności jak: realizacja inwestycji, trudności z powrotem do poprzedniego stanu, czy ewentualna konieczność wszczęcia postępowania rozbiórkowego, nie stanowią okoliczności o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. W tym zakresie brak jest jakiejkolwiek pogłębionej argumentacji skarżących w kierunku znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków, jakie może wywołać wykonanie zaskarżonej decyzji zezwalającej na rozpoczęcie budowy (por. postanowienie NSA z 26 czerwca 2018r., sygn. akt II OZ 634/18, dostępne j.w.). Nadto, Sąd wskazał, że wpływ na nieruchomości sąsiednie to normalne skutki realizacji inwestycji, które nie stanowią podstawy do stwierdzenia zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a., tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wynika to z tego, że z reguły realizacja inwestycji może powodować dopuszczalne prawem oddziaływanie na tereny sąsiednie, co ma swoje źródło w konstytucyjnym systemie ochrony prawa własności. Prawo własności skarżących nie jest bowiem prawem absolutnym i może podlegać ograniczeniom. Sąd dodał również, że przedmiotowe wnioski dotyczą wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i udzielającej pozwolenia na budowę. Wykonanie takiej decyzji stanowi realizację określonego w art. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 2682 z późn. zm.) prawa zabudowy, w związku z czym wstrzymanie wykonania takiej decyzji musi być zawsze traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe i może dotyczyć tylko tych przypadków, w których rzeczywiście zachodzi prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Specjalny charakter wstrzymania wykonania takiej decyzji został podkreślony przez ustawodawcę w art. 35a ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Z treści tego przepisu wynika, że postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowić może dużą dolegliwość przede wszystkim dla inwestora (nierzadko mogącą spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję), a jedynie w niektórych przypadkach może odnieść się także do innych podmiotów. Inwestor, który prowadzi proces budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, narażony jest na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie tylko w przypadku uwzględnienia skargi, ale również w razie wstrzymania wykonania decyzji. Ponadto, kontynuowanie prac budowlanych, zanim Sąd rozstrzygnie wszelkie sprawy dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę, odbywa się na wyłączne ryzyko inwestora, a niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie może spowodować konieczność poniesienia ewentualnych kosztów związanych z rozbiórką wznoszonych obiektów budowlanych, co obciąża także inwestora (zob. postanowienie NSA z 20 stycznia 2009 r., II OZ 1368/08, a także z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt II OZ 131/23, dostępne j.w.). Powyższe nie oznacza, że negatywnymi konsekwencjami wstrzymania lub odmowy wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogą być dotknięci także inni uczestnicy postępowania. Rozstrzygając więc wniosek dotyczący wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę, Sąd ocenia go zarówno w stosunku do strony skarżącej, jak i uczestników postępowania, gdyż konsekwencje wstrzymania bądź braku wstrzymania zaskarżonego aktu mogą dotykać w takim samym stopniu inwestora, jak i pozostałe strony tego postępowania, co Sąd także uczynił w niniejszej sprawie. Zażalenia o tożsamej treści na powyższe postanowienie wnieśli G. S. oraz J. H. S. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy – art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji, nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy skarżący uprawdopodobnili wystąpienie przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W obu zażaleniach wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła także skarżąca Wspólnota, które z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych zostało odrzucone postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2023 r, sygn. akt IV SA/Po 399/22. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie zaś do art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Wskazany wyżej przepis zobowiązuje stronę do podania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Ciężar uprawdopodobnienia spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. nie oznacza, że sąd jest zobligowany w każdym przypadku – niezależnie od okoliczności sprawy – uwzględnić wniosek strony skarżącej. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności tylko częściowo jest oparty na zasadzie skargowości. Zasada ta obowiązuje jedynie w zakresie wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Obowiązek kierowania się zasadą skargowości kończy się jednak na etapie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania. W dalszej części postępowaniem w tym przedmiocie rządzi zasada oficjalności, z którą wiążą się określone obowiązki sądu. Na etapie rozpoznawania wniosku sąd winien wziąć pod rozwagę również te okoliczności, które nie zostały powołane przez stronę. Niemniej jednak przyjęcie takiego poglądu nie może prowadzić do całkowitego zwolnienia strony z podania jakichkolwiek okoliczności mających uzasadniać wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i w konsekwencji do przerzucania w całości ciężaru wskazania tych przesłanek na sąd administracyjny. Na stronie składającej wniosek w trybie art. 61 § 3 P.p.s.a. ciąży obowiązek wykazania, że zachodzą warunki uzasadniające wstrzymanie określonego aktu. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności. Rzeczą sądu jest zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają (lub nie) za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Przy takim badaniu wniosku i argumentów strony sąd winien dodatkowo rozważyć z urzędu, czy nie zachodzą inne okoliczności uzasadniające wniosek. Wskazać także należy na prezentowane w orzecznictwie stanowisko wskazujące, że skarżący jest zobligowany do wnikliwego przedstawienia argumentów i materiałów pozwalających sądowi na wszechstronną analizę przesłanek skorzystania z art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II FZ 39/09). Sąd może wówczas sięgać do informacji wynikających z akt sprawy, nie może jednak zastępować strony w poszukiwaniu racji przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu. Stwierdzić trzeba, że we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji skarżący nie wskazał przekonujących, nawiązujących do hipotezy art. 61 § 3 P.p.s.a., argumentów na poparcie swojego żądania. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględnienia złożonego wniosku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu pierwszej instancji należy podzielić. Oceny co do braku podstaw objęcia decyzji o pozwoleniu na budowę nie zmienia także argumentacja zażaleń. Wnoszący zażalenie nie podali bowiem takich okoliczności, które mogłyby świadczyć o wystąpieniu którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Podnoszona przez żalących kwestia pogorszenia walorów wizualnych czy ewentualnych prac rozbiórkowych, nie mogły stanowić okoliczności uzasadniającej wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji. Podkreślić trzeba, że to inwestor realizując inwestycję na mocy ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy decyzja ta jest przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego podejmuje ryzyko, iż w razie wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego zobowiązany będzie do wykonania nakazów organów nadzoru budowlanego mających na celu doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem a nawet do wykonania rozbiórki obiektu budowlanego. Okoliczności powyższe nie uzasadniają jednakże wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może bowiem sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiać mogą tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II OZ 643/16). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.