I OSK 204/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 października 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 643/23 w sprawie ze skargi K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 15 marca 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od K. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W RZESZOWIE WYROKIEM Z 9 PAŹDZIERNIKA 2023 R. PO ROZPOZNANIU SKARGI K. S. NA POSTANOWIENIE SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W KROŚNIE Z 15 MARCA 2023 R. W PRZEDMIOCIE ODMOWY PRZYWRÓCENIA TERMINU DO WNIESIENIA ODWOŁANIA UCHYLIŁ ZASKARŻONE POSTANOWIENIE I ZASĄDZIŁ NA RZECZ SKARŻĄCEJ ZWROT KOSZTÓW POSTĘPOWANIA SĄDOWEGO OD ORGANU. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 9 grudnia 2022 r. Wójt Gminy [...] odmówił przyznania skarżącej dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła. Decyzja została doręczona skarżącej 14 grudnia 2022 r. W dniu 8 lutego 2023 r. skarżąca wniosła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, wnosząc jednocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając wniosek, wskazała, że uchybienie terminu spowodowane było jej niepełnosprawnością w stopniu znacznym, ciężką chorobą i leczeniem niepełnosprawnego syna, a także okresem zimowym i okołoświątecznymi warunkami atmosferycznymi uniemożliwiającymi samodzielne poruszanie się poza gospodarstwem domowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie postanowieniem z 15 marca 2023 r. odmówiło przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia odwołania, uznając, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego od organu. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że na skarżącej ciążył obowiązek uprawdopodobnienia braku winy ze swojej strony w uchybieniu terminu, a nie udowodnienia jej braku. Podkreślił, że za orzeczonym w stosunku do skarżącej znacznym stopniem niepełnosprawności stoi taki rodzaj niepełnosprawności, który wymaga stałej i długotrwałej pomocy w codziennym życiu, co jasno wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Dysfunkcja ta nie tylko mogła, ale i przyczyniła się złożenia odwołania z uchybieniem terminu. W ocenie Sądu uprawdopodabnia, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącej. Zdaniem Sądu wywody Kolegium wskazują na przekroczenie wymogów charakteryzujących uprawdopodobnienie i przyjęcie do oceny kryteriów jak dla osoby pełnosprawnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Ponadto organ oświadczył, że zrzeka się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 58 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wnioskodawczyni uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, w sytuacji, gdy przytoczone przez nią we wniosku o przywrócenie terminu okoliczności nie mogą zostać potraktowane jako okoliczności, które uprawdopodabniają brak winy w nieterminowym złożeniu odwołania; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że materiał dowodowy wskazuje na uprawdopodobnienie przez wnioskodawczynię okoliczności usprawiedliwiających niezachowanie terminu do złożenia odwołania, w sytuacji, gdy wnioskodawczyni w żaden sposób nie określiła, w jaki sposób przytoczone przez nią we wniosku o przywrócenie terminu okoliczności uniemożliwiły jej złożenie odwołania w terminie. Uzasadniając powyższe zarzuty, organ podniósł, że badając możliwość przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej, organ zobowiązany był uwzględnić nie tylko okoliczności stające na przeszkodzie w dokonaniu tej czynności, ale także okoliczności świadczące o podjęciu lub niepodjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu. Argumentował, że przeszkody powodujące uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego oraz powinny trwać przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej lub co najmniej w ostatnim dniu tego terminu. Odnotował przy tym, że skarżąca nie wskazała, w jaki sposób przytoczone przez nią okoliczności wpłynęły na niedochowanie terminu w tym czasie. Zaznaczył także, że do oceny zasadności przywrócenia terminu zasadne jest przyjęcie obiektywnego kryterium staranności i wskazał, że bycie osobą niepełnosprawną, zaawansowany wiek wnioskodawczyni czy opieka nad niepełnosprawnym członkiem rodziny należy zaliczyć do stanu długotrwałego, nie jest to stan nagły, który uzasadniałby chwilową niemożność dotrzymania terminu do dokonania czynności procesowej i który może ustąpić. Organ podniósł także, że stwierdzenie Sądu, co do określenia przez skarżącą, w jaki sposób przytoczone przez nią we wniosku o przywrócenie terminu okoliczności uniemożliwiły jej złożenie odwołania w terminie, pozostają w sferze domysłów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca rozwinęła swoje stanowisko w zakresie okoliczności uprawdopodabniających brak winy w niedochowaniu terminu do złożenia odwołania od decyzji odmawiającej przyznania jej wnioskowanego dodatku, powołując się m.in. na trwający w okresie prowadzonego postępowania administracyjnego okres pandemiczny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna okazała się zasadna, chociaż nie wszystkie zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art. 58 § 1 kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Należy zauważyć, że instytucja przywrócenia terminu w zakresie, w jakim dotyczy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, oraz warunki, na których przywrócenie to może nastąpić, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2023 r., sygn. akt III FSK 214/23). Jako taka instytucja ta i warunki jej stosowania nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, której zastosowanie mogłoby doprowadzić do uczynienia z niej reguły. W konsekwencji powyższego przyjąć należy, że przywrócenie uchybionego terminu możliwe jest wyłącznie w sytuacji, w której zaistniała przeszkoda niemożliwa do przezwyciężenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2024 r., sygn. akt II GSK 204/23), występująca bez woli strony lub osób, którymi się posłużyła i która mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu spraw udaremniła dokonanie czynności we właściwym czasie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 2047/21). Ocena z kolei czy uchybienie terminu nie miało charakteru zawinionego, powinna być dokonana przez pryzmat obiektywnego miernika staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Przywrócenie terminu może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 575/22). Analiza zacytowanego powyżej art. 58 § 1 kpa prowadzi do wniosku, że ciężar wykazania braku winy w niedochowaniu terminu do dokonania czynności procesowej, w tym wniesienia odwołania od decyzji, przez wskazanie, że przeszkoda, która wystąpiła, miała charakter niemożliwej do przezwyciężenia dla osoby prawidłowo dbającej o swoje interesy, spoczywa na wnioskodawcy, tj. stronie postępowania, a nie na organie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2024 r., sygn. akt II GSK 206/23, z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1510/23, z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 405/23). Odnotować przy tym wypada, że art. 58 § 1 kpa nie wymaga, aby brak winy w niedochowaniu terminu był przedmiotem dowodu. Zgodnie bowiem z tym przepisem okoliczności przemawiające za przywróceniem terminu muszą zostać uprawdopodobnione, tj. wykazanie określonej okoliczności w sposób niedający pewności, ale wskazujący wyłącznie na określone prawdopodobieństwo ich wystąpienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 701/23). Podkreślenia jednakże wymaga, że uprawdopodobnienie, choć zwolnione jest od rygorów formalnych udowodnienia, nie oznacza, że zaistniałe okoliczności nie powinny w sposób przekonujący, spójny i logiczny świadczyć o braku winy w uchybieniu terminu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1141/20). Zaznaczenia jednocześnie wymaga, że nie chodzi tu o każde prawdopodobieństwo wystąpienia danej okoliczności związanej z twierdzeniem o braku winy strony, ale o prawdopodobieństwo odpowiednio wysokie, pozwalające uznać, w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego, że twierdzenia strony co do tej okoliczności są bardziej wiarygodne niż wersja przeciwna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2023 r., sygn. akt II OSK 3006/20). W rozpoznawanej sprawie skarżąca jako okoliczności uprawdopodabniające brak jej winy w dochowaniu terminu wskazała jej niepełnosprawność w stopniu znacznym, ciężką chorobę i leczenie niepełnosprawnego syna, a także związane z okresem zimowym i okołoświątecznym warunki atmosferyczne uniemożliwiające samodzielne poruszanie się poza gospodarstwem domowym. Zauważyć w tym miejscu należy, że tak przytoczone okoliczności, wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, nie uprawdopodabniają braku winy skarżącej w niedotrzymaniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji odmawiającej przyznania jej dodatku węglowego. Okoliczności te mają charakter ogólny i nie wskazują, w jaki sposób wywarły wpływ na możliwość dochowania terminu dokonania wspomnianej czynności procesowej. Zauważyć przy tym należy, co zasadnie podniósł skarżący kasacyjnie organ, że okoliczności takie jak niepełnosprawność skarżącej, jej podeszły wiek, zagrożenie pandemiczne i okres zimowy miały charakter ciągły i trwały również w terminie, w którym skarżąca dokonała czynności z uchybieniem terminu i wniosła o jego przywrócenie. Podkreślenia także wymaga, że zgodnie z orzecznictwem sądowym uznanie pandemii za przypadek wyjątkowy oznaczałoby w istocie obowiązek przywracania terminu do dokonania określonej czynności niemalże w każdym przypadku uchybienia terminu w okresie trwania pandemii, co stałoby w sprzeczności z ideą instytucji przywrócenia terminu. Dlatego powoływanie się na niesprecyzowane trudności organizacyjne spowodowane pandemią bez szczególnego opisu prób podjętych działań nie może skutkować przywróceniem terminu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2024 r., sygn. akt II GSK 119/23). Sytuacja spowodowana pandemią nie była także okolicznością o wymiarze indywidualnym, dotyczącym tylko skarżącego, ale sytuacją ogólnokrajową (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2024 r., sygn. akt II GSK 205/23), podczas gdy uprawdopodobnienie braku winy będzie miało miejsce wówczas, gdy zostanie wykazany konkretny związek pomiędzy stanem pandemii a uchybieniem terminu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 247/24). Wobec braku przywołania przez skarżącą we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienie odwołania od decyzji o odmowie przyznania dodatku węglowego za nieuprawnione dywagacje należy uznać stwierdzenie Sadu pierwszej instancji, że rzeczywista dysfunkcja skarżącej nie tylko mogła, ale i przyczyniła się do złożenia odwołania z uchybieniem terminu. Stanowisko to nie znajduje bowiem poparcia w argumentacji przytoczonej przez skarżącą, która to argumentacja, jak wskazano powyżej, miała charakter bardzo ogólny. Za okoliczność przemawiającą za przywróceniem terminu do wniesienia odwołania od decyzji nie można uznać również argumentu skarżącej, że okres, w którym należało terminowo wnieść odwołanie, przypadał na okres świąteczny. Do przeszkód w dokonaniu czynności procesowej nie sposób bowiem zaliczyć okoliczności możliwych do przewidzenia lub pewnych, do których należy zaliczyć święta Bożego Narodzenia będące świętem o stałej, niezmiennej dacie. Również pogody występującej w okresie świątecznym i zimowym nie sposób uznać za okoliczność uprawdopodabniającą brak winy skarżącej w niedochowania terminu. Orzecznictwo wskazuje bowiem, że warunki pogodowe mogą przemawiać za przywróceniem uchybionego terminu, o ile mają charakter klęsk żywiołowych (huragan, powódź itp.) lub są z nimi porównywalne. Skarżąca, powołując się na warunki pogodowe, nie wskazała konkretnie jakie zdarzenia uniemożliwiły jej osobiście lub z pomocą osób trzecich terminowe wniesienie odwołania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje to na fakt, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności, które uzasadniałyby przywrócenie terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 58 § 1 kpa. W świetle powyższych uwag za zasadny należało uznać zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 58 § 1 i § 2 kpa. Za niezasadny należało uznać z kolei zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Przywołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczą bowiem postępowania dowodowego prowadzonego przez organ administracji, podczas gdy jak wskazano to powyżej, ciężar uprawdopodobnienia braku winy w niedochowaniu terminu dokonania czynności procesowej spoczywa na wnioskodawcy, tj. stronie postępowania. Ocena zatem wystąpienia okoliczności uprawdopodabniających brak winy w niedochowaniu czynności procesowej prowadzona jest zgodnie z dyrektywami wynikającymi z art. 80 kpa, a nie zasad prowadzenia postępowania dowodowego. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przywołane w analizowanym zarzucie nie znajdowały zatem zastosowania w toku rozstrzygnięcia problemu stanowiącego sedno niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji, tj. uznając skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 151 ppsa oddalił ją. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpiono od zasądzenia na rzecz organu od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że obciążanie kosztami sądowymi strony ubiegającej się w ramach sprawy administracyjnej o przyznanie dodatku węglowego nie jest zasadne.