II SA/Gl 1558/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. sp.k. w K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 15 września 2022 r. nr IFXIV.7840.6.36.2022 w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia realizacji robót budowlanych oddala skargę. UZASADNIENIE W dniu 24 maja 2022 r. obecnie skarżąca M. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w K. zgłosiła w Urzędzie Miejskim w B. zamiar wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu działki budowlanej (ciąg pieszo-jezdny) na działce nr 1 obręb S., położonej w B. przy ul. [...]. Do zgłoszenia dołączono oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz mapkę sytuacyjną i opis planowanych robót. Decyzją z dnia 30 maja 2022 r. Prezydent Miasta B. wniósł sprzeciw wobec powyższego zgłoszenia. Organ I instancji stwierdził m.in., że wymieniony we wniosku zakres robót wykracza poza zamknięty katalog budów i robót budowlanych wymienionych w art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.), zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie rodzaje budów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, które wymagają uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi zostały również wyczerpująco wyliczone w art. 29 tej ustawy. W ocenie organu I instancji przedmiotowe zgłoszenie dotyczy zamierzenia budowlanego, które wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z treścią art. 28 Prawa budowlanego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia. Zdaniem skarżącej projektowane utwardzenie może stanowić funkcję ciągu pieszo-jezdnego, na którym jest umożliwiony postój pojazdów, więc równie dobrze może być miejscami postojowymi do 10 stanowisk, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego, na realizację których również nie jest wymagane ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenie. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda Śląski, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez organ I instancji stanowi przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. W ocenie organu zgłoszone zamierzenie inwestycyjne ma polegać na budowie pasa drogowego i nie jest utwardzeniem gruntu, o którym mowa w art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego, lecz budową drogi, na realizację której wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do argumentu skarżącej, że projektowane utwardzenie może stanowić funkcję ciągu pieszo-jezdnego, którego realizacja nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, organ odwoławczy wyjaśnił, że wskazana w zgłoszeniu powierzchnia utwardzenia (268 m2) znacznie przekracza powierzchnię 10 miejsc postojowych (125 m2) niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na wyciągnięciu dowolnych, nie znajdujących oparcia w sprawie wniosków co do tego, że samo zaprojektowanie utwardzenia powierzchni gruntu oraz bezpodstawne uznanie przez organ II instancji, że zaprojektowane utwardzenie jest ciągiem pieszo-jezdnym, a nawet, że "odpowiada budowie pasa drogowego", jest podstawą do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia i stwierdzenia, że przedmiotowa budowa podlega uzyskaniu pozwolenia na budowę; 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji bez podstawy prawnej, z której treści jednoznacznie wynikałoby, że utwardzenie powierzchni gruntu (ciągu pieszo-jezdnego) wyklucza zastosowanie procedury zgłoszenia budowy i obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę; 3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nieprzekonywującej pod względem faktycznym i prawnym; 4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, która powinna zostać uchylona ze względu na to, że została wydana na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, a przedmiotowe utwardzenie niewątpliwie spełnia wymagania określone w art. 29 ust. 4 pkt 4) Prawa budowlanego i nie wymaga ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę; 5) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez odebranie skarżącej uprawnienia do wykonywania robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych bez zgłoszenia robót budowlanych zgodnie z art. 29 ust. 4 Prawa budowlanego nieuwzględniające przytoczonego w odwołaniu korzystnego dla skarżących ugruntowanego orzecznictwa w zakresie interpretacji "utwardzenia" nie budzącego wątpliwości co do treści normy prawnej i pomimo tego rozstrzygnięcie sprawy na niekorzyść skarżących; 6) art. 29 ust. 4 pkt 4) Prawa budowlanego na skutek stwierdzenia, że inwestor powinien złożyć wniosek o pozwolenie na budowę pomimo tego, że przedmiotowe utwardzenie bezsprzecznie spełnia wymagania art. 29 ust. 4 pkt 4) Prawa budowlanego (tj. jest wykonywane na działce budowlanej, nie stanowi odrębnej budowli); 7) art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez próbę stosowania przepisu w przypadku postępowania bezzgłoszeniowego, podczas gdy jednoznacznie z jego treści wynika, że przepis ten dotyczy postępowań w sprawie pozwolenia na budowę; 8) art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji lub o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie wniesienia sprzeciwu w sprawie wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kwestią sporną w niniejszej sprawie okazało się to, czy zakres przedmiotowy zgłoszenia obejmował budowę lub wykonanie robót budowlanych, na których realizację wymagane jest pozwolenie na budowę lub zgłoszenie, czy też roboty te w ogóle nie podlegają reglamentacji Prawa budowlanego. Dla rozstrzygnięcia tej kwestii niezbędne jest przypomnienie, jak sama skarżąca określiła zakres planowanej inwestycji. W zgłoszeniu wskazała, że zamierza wykonać roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu działki budowlanej. Sprecyzowała przy tym, dodając w nawiasie, że chodzi o ciąg pieszo-jezdny. Zakres planowanych robót potwierdza również treść znajdującej się w aktach sprawy decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. z dnia 23 grudnia 2021 r., nr [...]. Z zawartego w tej decyzji rozstrzygnięcia wynika bowiem, że wyłączenie z produkcji gruntów leśnych (obejmujących obecnie m.in. teren objęty przedmiotowym zgłoszeniem), następuje w celu "zapewnienia ciągu pieszo-jezdnego" (pkt I.a decyzji Dyrektora RDOŚ). W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości Sądu, że zgłoszony przez skarżącą zamiar wykonania robót budowlanych dotyczył budowy ciągu pieszo-jezdnego. W obowiązujących przepisach prawa brak jest legalnej definicji pojęcia "ciągu pieszo-jezdnego". Oznacza to, że należy je interpretować zgodnie z potocznym znaczeniem, a więc jako część drogi przeznaczoną zarówno do ruchu pojazdów, jak i do ruchu pieszych. Pojęcie to pojawia się m.in. w § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), zgodnie z którym dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego (...). W tej sytuacji należy uznać, że ciąg pieszo-jezdny jest rodzajem drogi lub jej częścią, a zatem jego budowa podlega w świetle przepisów Prawa budowlanego takiej samej reglamentacji jak budowa drogi. W myśl definicji zawartych w prawie budowlanym droga, jako obiekt liniowy, jest budowlą, zaś budowla jest obiektem budowlanym (art. 3 pkt 3 i 3a Prawa budowlanego). Z kolei wykonywanie obiektu budowlanego jest budową, a budowa polega na wykonywaniu robót budowlanych (art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepisy art. 29-31 Prawa budowlanego nie zawierają wyjątków w odniesieniu do budowy drogi. Zatem na budowę drogi, w tym również ciągu pieszo-jezdnego, wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W świetle powyższego zgłoszenie robót budowlanych polegających na budowie ciągu pieszo-jezdnego, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, musiało się spotkać z reakcją organu administracji architektoniczno-budowlanej w postaci wniesienia w drodze decyzji sprzeciwu. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, organ taki wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, jest zgodna z prawem, a zarzuty skarżącej sformułowane w pkt 1 oraz 3-7 petitum skargi okazały się nieuzasadnione. Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut nieważności (pkt 2 petitum skargi). Wbrew twierdzeniom skarżącej organy wydały swoje rozstrzygnięcia na podstawie obowiązujących przepisów prawa i nie doszło do ich rażącego naruszenia. Jak wynika z pozostałych zarzutów i twierdzeń skarżącej, w istocie dopatruje się ona niewłaściwego zastosowania przepisów Prawa budowlanego, a to nie stanowi o nieważności decyzji. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji na niekorzyść skarżącej (pkt 8 petitum skargi), wskazać przyjdzie, że taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. Zarzut taki podlegałby ocenie jedynie w przypadku, gdyby organ odwoławczy, na skutek wniesionego przez stronę odwołania, wydał decyzję reformatoryjną (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), a jej rozstrzygnięcie pogarszałoby sytuację strony w porównaniu z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Na marginesie, choć w świetle powyższych rozważań nie ma to już wpływu na wynik sprawy, zwrócić przyjdzie uwagę na brak konsekwencji w stanowisku skarżącej. Gdyby bowiem skarżąca miała rzeczywiście zamiar wykonania utwardzenia, na realizację którego nie jest wymagane ani pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie, to w jakim celu składała zgłoszenie? Dodatkowo zauważyć przyjdzie, że roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia jedynie wówczas, gdy są wykonywane na działkach budowlanych (art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego). Sam fakt wyłączenia gruntów z produkcji leśnej nie przesądza, że wyłączona działka stała się działką budowlaną. W aktach sprawy brak jest natomiast dokumentu, z którego takie przeznaczenie miałoby wynikać. Mając zatem wszystko powyższe na uwadze, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na wniosek organu i przy braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez skarżącą (art. 119 pkt 2 powołanej ustawy).