I OSK 386/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA. Arkadiusz Blewązka Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt III SAB/Gd 79/20 w sprawie ze skargi G. P. na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 15 października 2020 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w sprawie świadczenia wychowawczego - 1. zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do załatwienia wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia wychowawczego na O. P. na okres od 1 czerwca 2019 r. do 30 czerwca 2019 r. oraz na D. P. - w terminie 1 miesiąca od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2000 zł; 5. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. 22 sierpnia 2018 r. G. P. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w K. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci D. P. , O. P. i O. P. na okres świadczeniowy 2018/2019. Wniosek ten Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w K. przekazał do Wojewody Pomorskiego pismem z 25 września 2018 r., a do Wojewody Pomorskiego wpłynął on 27 września 2018 r. W dniu 21 października 2019 r. do organu wpłynęło pismo skarżącej z 7 października 2019 r., w którym wskazała, że nie zostały rozpoznane jej wnioski o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okresy świadczeniowe 2017/2018 i 2018/2019, domagając się rozpatrzenia tych wniosków. Następnie pismem z 6 maja 2020 r. skarżąca podniosła kwestię nierozpatrzenia jej wniosków , w tym na wskazany okres świadczeniowy. 13 lipca 2020 r. G. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2018/2019. W uzasadnieniu skargi wskazała, że organ nie dochował ustawowych terminów załatwienia sprawy, przez okres 2 lat nie doręczył decyzji, jak również nie ustosunkował się do składanych ponagleń. Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej skarżąca uzasadniła okolicznością, że przewlekłość postępowania ma charakter ciągły, organ lekceważy wnioski i ponaglenia skarżącej, prowadzi postępowanie opieszale, nie informując strony o przyczynach niezałatwienia w sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewniesienie przez skarżącą ponaglenia do właściwego organu, ewentualnie o oddalenie skargi. Organ wskazał, że 31 lipca 2020 r. poinformował stronę o przyznaniu świadczenia wychowawczego na O. P. w kwocie 500 zł na okres od 1 października 2018 r. do 31 października 2018 r. oraz od 1 grudnia 2018 r. do 31 maja 2019 r. i w kwocie 60,56 zł na okres od 1 listopada 2018 r. do 30 listopada 2018 r. oraz na O. P. w kwocie 500 zł na okres od 1 października 2018 r. do 31 października 2018 r. oraz od 1 grudnia 2018 r. do 30 czerwca 2019 r. i w kwocie 60,56 zł na okres od 1 listopada 2018 r. do 30 listopada 2018 r. Jak wyjaśnił organ w okresie od 1 listopada 2018 r. do 30 listopada 2018 r. pierwszeństwo do wypłaty świadczeń rodzinnych jest (z racji zatrudnienia męża skarżącej w Norwegii) po stronie norweskiej i w związku z tym wniosek strony w tym okresie przekazano formularzem F001 do zagranicznej instytucji właściwej w Norwegii 31 lipca 2020 r. Z ten okres przyznano świadczenie w formie dodatku dyferencyjnego w wysokości 60,56 zł. W zakresie wniosku na pierwsze dziecko, tj. D. P. organ oczekuje na dokumenty, które pozwolą na zakończenie postępowania, albowiem w brzmieniu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci sprzed dnia 1 lipca 2019 r. świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko było uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. Dlatego też pismem z 21 lipca 2020 r. Wojewoda Pomorski wezwał stronę do przesłania dokumentów potwierdzających dochody netto członków rodziny skarżącej, których do dnia złożenia odpowiedzi na skargę nie otrzymał. Organ wskazał, że wniosek skarżącej o przyznanie jej świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2018/2019 na dzieci został zatem rozpatrzony w zakresie przyznania świadczeń na dwójkę młodszych synów, a sprawa została zakończona. Natomiast w zakresie pierwszego dziecka, tj. D. P., rozstrzygnięcie uzależnione jest od dokumentów, które strona dostarczy do organu. Tym samym skarga jako bezzasadna powinna zostać oddalona. W ocenie Wojewody, w sprawie nie zachodził szczególny przypadek zwłoki uzasadniający przyznanie na rzecz skarżącej określonej sumy pieniężnej. Nadto żądanie strony w tym zakresie nie zostało w żaden sposób uzasadnione. W opisanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że w sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia 22 sierpnia 2018 r. Wniosek przekazany został Wojewodzie Pomorskiemu, jako instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Konfederacji Szwajcarskiej, i wpłynął do organu 27 września 2018 r. Pierwszą czynnością o charakterze merytorycznym było dokonanie przez organ 23 listopada 2019 r., a więc po upływie 13 miesięcy, weryfikacji danych o wnioskodawczyni i członkach jej rodziny w Centralnym Wykazie Ubezpieczonych oraz Rejestrze PESEL. Kolejną czynnością było dokonanie przez organ 5 grudnia 2019 r. weryfikacji danych o wnioskodawczyni i członkach jej rodziny w Centralnej Bazie Beneficjentów oraz systemie informatycznym ZUS. Z akt administracyjnych nie wynika, by po 5 grudnia 2019 r., czyli przez ponad 5 miesięcy (wyłączając okres zawieszenia biegu terminów procesowych w okresie od 14 marca do 23 maja 2020 r. z uwagi na treść art. 15zzs ust. 1 pkt 6 wprowadzonego do ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych) do 20 lipca 2020 r. organ wykonywał jakiekolwiek czynności w sprawie, tj. gromadził materiał dowodowy. Wojewoda Pomorski załatwił sprawę jedynie w części poprzez wydanie informacji 31 lipca 2020 r., czyli po okresie 18 miesięcy. Choć z art. 35 § 3 K.p.a. wynika, że sprawa powinna być załatwiona najpóźniej w ciągu 2 miesięcy, organ nie tylko nie załatwił sprawy w tym terminie, ale pierwsze czynności, tj. czynności weryfikacyjne, wykonał dopiero 23 listopada 2019 r., a następne 5 grudnia 2019 r. W oczywisty sposób postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Mimo uzyskania niezbędnych danych organ nadal zwlekał z wydaniem aktu kończącego postępowanie, chociażby w zakresie, w jakim zakończył sprawę wydaniem informacji z 31 lipca 2020 r. Z kolei wniosek skarżącej w części dotyczącej żądania ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko O. P. (na okres od 1 czerwca 2019 r. do 30 czerwca 2019 r.) oraz na dziecko D. P. nadal pozostaje nierozpatrzony przez Wojewodę Pomorskiego. Czynność merytoryczna w sprawie, niezbędna do rozpatrzenia wniosku na dziecko D. P. na cały okres świadczeniowy oraz na dziecko O. P. (na okres od 1 czerwca 2019 r. do 30 czerwca 2019 r.), polegająca na wezwaniu skarżącej do wykazania dochodu netto członków jej rodziny za 2017 r., została podjęta dopiero 20 lipca 2020 r., a więc po upływie 18 miesięcy od daty wpływu wniosku do Wojewody Pomorskiego. Sąd I instancji wskazał, że wezwanie do wykazania dochodów członków rodziny za 2017 r., zakreślające termin 14 dni do jego wykonania doręczono skarżącej w dniu 27 lipca 2020 r., jednak w aktach administracyjnych dostępnych Sądowi brak jest informacji, czy skarżąca wykonała wezwanie. Ani z akt administracyjnych, ani z jakiejkolwiek informacji organu nie wynikało, czy organ otrzymał żądane informacje, czy też nie i czy w zależności od tego podjął - do dnia orzekania przez Sąd - jakiekolwiek rozstrzygnięcie w części obejmującej prawo skarżącej do świadczenia wychowawczego na syna D. P. na cały okres świadczeniowy oraz na dziecko O. P. (na okres od 1 czerwca 2019 r. do 30 czerwca 2019 r.). Na dzień orzekania stan przewlekłego prowadzenia postępowania w powyższym zakresie nadal istniał i trwał łącznie już ponad 20 miesięcy. Z tych względów, mając na uwadze art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie jako: P.p.s.a.), Sąd I instancji zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia wychowawczego na O. P. na okres od 1 czerwca 2019 r. do 30 czerwca 2019 r. oraz na D. P. . Oceniając opisany wyżej sposób prowadzenia postępowania przez Wojewodę Pomorskiego, załatwienie sprawy w częściowym zakresie z opóźnieniem oraz niewydanie rozstrzygnięcia w pozostałym wynikającym z treści wniosku zakresie, nie można uznać za usprawiedliwione, bowiem organ nie podjął we właściwym czasie działań nakierowanych na uzyskanie materiału dowodowego pozwalającego na załatwienie sprawy, a uzyskawszy niezbędne dane bez uzasadnionej przyczyny zwlekał z wydaniem informacji w odniesieniu do części żądania skarżącej, którą ostatecznie był w stanie wydać niemal natychmiast po wpłynięciu do organu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Z kolei w odniesieniu do nierozstrzygniętego dotychczas zakresu żądania skarżącej organ podjął merytoryczne działania ze znacznym opóźnieniem i nadal pozostaje w nieuzasadnionej zwłoce w podjęciu jakiegokolwiek (pozytywnie lub negatywnie załatwiającego wniosek) rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu I instancji, świadczy to o tym, że organ nie przykładał jakiejkolwiek wagi do tego, w jakim terminie załatwi sprawę. Z zestawienia wymienionych wyżej dat wpływu wniosku do organu, podjęcia czynności merytorycznych w sprawie, wydania informacji kończącej postępowanie w pewnym zakresie oraz dzielącego te daty dużego odstępu czasowego wynika, że organ prowadził postępowanie w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny. W oczywisty i rażący sposób narusza to standardy sprawnego działania organów administracji publicznej, w tym zasady szybkości postępowania i koncentracji działań. Tym samym WSA stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), które jednocześnie miało charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), bowiem czynności w sprawie organ podejmował w dużych odstępach czasowych. Uznał, że o konieczności przyznania skarżącej materialnego zadośćuczynienia przesądza skala rażącej przewlekłości postępowania i pozbawienie w konsekwencji rodziny skarżącej przewidzianego ustawą bieżącego materialnego wsparcia i wyjaśnienia jej sytuacji prawnej. Zdaniem Sądu I instancji, kwota 2000 zł jest adekwatna do krzywdy spowodowanej przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ, czyni także zadość funkcji dyscyplinującej zastosowanego środka. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Pomorski zaskarżając go w zakresie punktu pierwszego, czwartego oraz piątego i wnosząc o jego uchylenie w zakresie punktu czwartego oraz oddalenie wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej, ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktu czwartego i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania w skarżonym zakresie, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania. Sądowi I instancji Wojewoda Pomorski zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 149 § 2 P.p.s.a. i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie skarżąca na skutek bezczynności organu doznała uszczerbku i tym samym niezasadne przyznanie od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł, podczas gdy skarżąca, w niniejszej sprawie nie poniosła żadnej straty finansowej ani krzywdy w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Analizę jej jedynego zarzutu należy poprzedzić stwierdzeniem, że skarżący kasacyjnie nie podważa rozstrzygnięcia Sądu I instancji stwierdzającego, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie, jak również tego, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwestą sporną pozostaje wyłącznie rozstrzygnięcie o przyznaniu skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W świetle przywołanego przepisu, jedyną normatywną przesłankę, warunkującą nałożenie na organ grzywny, bądź przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, stanowi uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. To, że nie przewidziano w tym przypadku innych kryteriów, jakie sąd administracyjny winien uwzględnić, rozważając zastosowanie tych środków, jak też użycie przez ustawodawcę sformułowania "może orzec" oznacza, że decyzja o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej (albo zastosowaniu obu tych środków), została pozostawiona uznaniu sądu. W judykaturze podnosi się, że za ich orzeczeniem przemawia w szczególności sytuacja, gdy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość ma kwalifikowany charakter, tj. wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd winien wziąć pod uwagę możliwość zastosowania tych środków także wówczas, gdy okoliczności danej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania w kontekście ochrony praw strony. Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 P.p.s.a. w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroków z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16, z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17, z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1143/18). Wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącego kasacyjnie, przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej nie jest uzależnione od wykazania, że na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania (bezczynności organu) strona doznała uszczerbku, poniosła stratę finansową lub krzywdę. Skoro decyzja o przyznaniu sumy pieniężnej należy do sfery dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej, to brak jest podstaw do uzależnienia orzeczenia tego środka od przedstawienia przez stronę okoliczności, które by to uzasadniały. Z art. 149 § 2 P.p.s.a. w żadnym razie nie wynika, że suma pieniężna ma być przyznawana w celu zrekompensowania poniesionej przez stronę szkody, czy to majątkowej, czy niemajątkowej. Jest to środek prawny odrębny od instytucji odszkodowania i zadośćuczynienia, przewidzianych w prawie cywilnym. Sąd administracyjny nie bada więc, czy na skutek opieszałości lub braku działania organu, skarżący poniósł szkodę, lecz "ocenia jedynie wartość uciążliwości, z którymi musi borykać się skarżący w obronie swojego interesu prawnego oraz skalę jego bezsilności, wywołanej świadomym odwlekaniem terminu załatwienia sprawy" (Jan Paweł Tarno, Suma pieniężna jako środek dyscyplinujący w postępowaniu sądowo-administracyjnym, System Informacji Prawnej LEX). W świetle powyższego, uwzględniając okres ponad 2 lat, pomiędzy wszczęciem postępowania administracyjnego a wniesieniem skargi, a także to, że w toku postępowania nie ujawniły się nadzwyczajne okoliczności, które występujący w tej sprawie stan przewlekłości mogłyby usprawiedliwiać, uzasadnionym było, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. O jej wysokości zadecydował przede wszystkim czas trwania postępowania administracyjnego (w tym także rozwiązania prawne przyjęte w związku z pandemią COVID-19), jak również rodzaj stwierdzonej przewlekłości w prowadzeniu sprawy (rażące naruszenie prawa), efektywność zastosowania danego środka dyscyplinującego, rodzaj sprawy i jej znaczenie dla skarżącej, a także zasadność wynagrodzenia skarżącej negatywnych konsekwencji, związanych z przewlekłym prowadzeniem postępowania. Tym samym, brak jest podstaw do przyjęcia, by w niniejszej sprawie Sąd I instancji przekroczył granicę uznania sądowego. Z tych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.