II SA/Gd 830/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi H. W. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 13 lipca 2022 r., nr WI-I.7840.3.57.2022.GD w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. UZASADNIENIE Skarga H. W. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 13 lipca 2022 r., nr WI-I.7840.3.57.2022.GD, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent Miasta Gdyni decyzją z dnia 22 grudnia 2016 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił N. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną przy ul. K. w Gdyni, na działce nr [...], obręb [...]. W piśmie z dnia 6 marca 2017 r. skarżąca wraz z D. K. zawarły wniosek o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego powyższą decyzją oraz o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Postanowieniem z dnia 10 marca 2017 r. Prezydent Miasta Gdyni odmówił wstrzymania decyzji z dnia 22 grudnia 2016 r., wskazując na brak prawdopodobieństwa uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Wojewody Pomorskiego z dnia 9 maja 2017 r. a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania ze wskazaniem na potrzebę uprzedniego przeprowadzenia procedury wznowienia postępowania. Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2017 r. Prezydent Miasta Gdyni wznowił postępowanie administracyjne na wniosek skarżącej i D. K. Następnie, postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2017 r. Prezydent Miasta Gdyni ponownie odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia 22 grudnia 2016 r. z uwagi na brak prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody Pomorskiego z dnia 26 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 771/17, umorzył postępowanie w sprawie ze skargi wniesionej przez skarżącą i D. K. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 26 września 2017 r. W piśmie z dnia 27 grudnia 2019 r. skarżąca wraz z D. K. złożyły kolejny wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 22 grudnia 2016 r. Prezydent Miasta Gdyni postanowieniem z dnia 12 maja 2021 r. po raz kolejny odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia 22 grudnia 2016 r. Wojewoda Pomorski postanowieniem z dnia 30 lipca 2021 r. uchylił powyższe postanowienie a sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 621/21, oddalił skargę N. W. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 30 lipca 2021 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta Gdyni postanowieniem z dnia 7 lutego 2022 r., nr RAA.6740.72.2017.HNB/AD-181/17, wydanym na podstawie art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a., również odmówił wstrzymania wykonania decyzji własnej z dnia 22 grudnia 2016 r. Uzasadniając wydane postanowienie, Prezydent wskazał, że zgodnie z treścią art. 152 § 1 k.p.a. w sprawie wznowienia postępowania można wstrzymać wykonanie decyzji jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W niniejszej zaś sprawie nie ma możliwości uchylenia decyzji z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., tj. terminu 5 lat od dnia doręczenia decyzji. Doręczenie decyzji z dnia 22 grudnia 2016 r. nastąpiło bowiem w dniu 16 stycznia 2017 r. a tym samym termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., upływał w dniu 17 stycznia 2022 r. Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie, po rozpatrzeniu którego Wojewoda Pomorski zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 13 lipca 2022 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123, art. 144 i art. 152 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 7 lutego 2022 r. Wojewoda podzielił bowiem stanowisko organu I instancji, że w niniejszej sprawie nie można wstrzymać wykonania decyzji z dnia 22 grudnia 2016 r. albowiem nie istnieje możliwość jej uchylenia z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Wojewoda podkreślił przy tym, że doręczenie decyzji z dnia 22 grudnia 2016 r. nastąpiło w dniu 13 stycznia 2017 r., a nie jak przyjął organ I instancji w dniu 16 stycznia 2017 r., a tym samym termin 5 - letni, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. upłynął w dniu 13 stycznia 2022 r. Wojewoda wyjaśnił jednocześnie, że zawarty w art. 146 § 1 k.p.a. zwrot "od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji", dotyczy doręczenia lub ogłoszenia decyzji wobec osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu a nie w stosunku do osoby, której decyzji nie doręczono lub jej nie ogłoszono. Tym samym, brak doręczenia decyzji z dnia 22 grudnia 2016 r. skarżącej pozostaje bez wpływu na upływ 5 - letniego terminu wykluczającego możliwość uchylenia decyzji. Wojewoda uznał ponadto za niezasadny zarzut skarżącej dotyczący niezbadania, czy wniosek nie będzie podlegał 10 - letniemu terminowi przedawnienia, albowiem postępowanie zakończone decyzją z dnia 22 grudnia 2016 r. zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i aktualnie nie jest prowadzone postępowanie wznowieniowe z uwagi na okoliczność, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe lub decyzja wydana została w wyniku przestępstwa. We wniesionej do Sądu skardze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o przeprowadzenie dowodu z analizy mgr inż. arch. W. A. z dnia 23 maja 2022 r. na potwierdzenie faktu istnienia merytorycznych podstaw do uchylenia zaskarżonej w wyniku postępowania wznowieniowego decyzji, tj. przekroczenie linii zabudowy określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przekroczenie dopuszczalnej wysokości budynku, błędne zdefiniowana szerokość elewacji. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść wydanego postanowienia, tj.: - art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., polegające na wadliwym zastosowaniu przedmiotowego przepisu i błędnym przyjęciu, że w realiach sprawy doszło do przedawnienia; pomięcie, że skarżącej, jako stronie postępowania (wadliwe zawężenie kręgu podmiotowego), decyzja do chwili obecnej nie została doręczona przez organ (brak zwrotki w aktach sprawy); nadto, prezentowane przez organ rozumowanie przepisów, podważa zasadę zaufania do władzy publicznej (w ocenie skarżącej, skarżąca nie może ponosić ujemnych konsekwencji opieszałego prowadzenia sprawy przez organ administracji publicznej, w sytuacji terminowego złożenia wniosku o wznowienie postępowania); - art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegające na braku rzetelnego, dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zaniechaniu oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz rozpatrzenia szeregu istotnych wniosków dowodowych stron stanowiących kontrdowód w stosunku do okoliczności i twierdzeń podnoszonych przez inwestora: a) brak merytorycznego (rzeczowego) odniesienia przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia do znajdujących się w aktach sprawy ekspertyz, tj. "Analiza stateczności konstrukcji istniejącej skarpy przy obiektach na działce nr [...] przy ul. M. [...] i nr [...] przy ul. K. [...] w Gdyni i działkach nr [...] i [...] przy ul K." inż. A. M. L. oraz opinii geotechnicznej mgr inż. M. S. z listopada 2017 r., podczas gdy z treści tych dokumentów wynika, iż z uwagi na budowę geologiczną skarpy oraz zachodzące zjawiska (w tym spełzywanie gruntu jako jeden z procesów geodynamicznych) konieczne jest zastosowanie dodatkowych środków zabezpieczających poprzedzających rozpoczęcie inwestycji; dokumenty sporządzone na zlecenie skarżącej zostały wykonane przez kompetentne osoby, w tym posiadające uprawnienia geologiczne, zawierają one szerokie odniesienie do obowiązujących przepisów prawa, wnioski ekspertyz poparte są rzetelnymi wynikami badań; potwierdzają znaczne prawdopodobieństwo uchylenia zaskarżonej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę chociażby ze względu na przyjętą w dokumentacji inwestorskiej błędną kategorię geotechniczną obiektu budowlanego); b) organy obu instancji bezpodstawnie oparły się wyłącznie na opinii Geologa Powiatowego z dnia 2 listopada 2020 r., która gołosłownie i bezpodstawnie wskazała, że "ww. opracowania powstały w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane i nie podlegają ocenie organów administracji" - zaniechując tym samym oceny merytorycznej przedłożonych dokumentów i wniosków tam zawartych (w tym przeprowadzonych prac geologicznych - w znacznie szerszym zakresie niż uczynił to inwestor); opracowania przedłożone przez skarżącą zostały sporządzone przez osoby kompetentne, posiadające stosowne uprawnienia; c) decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 22 grudnia 2016 r. dla inwestora działki przy ul. K. wydano bez projektu palisady i badań poprzedzających ten projekt (brak takiego dokumentu w aktach sprawy); 2. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 152 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych w związku z § 7 ust. 1 i 2 przywołanego rozporządzenia, poprzez brak wstrzymania wykonania decyzji, niewłaściwe zastosowanie tychże przepisów, albowiem w realiach niniejszej sprawy wzniesienie obiektu budowlanego następuje w złożonych warunkach gruntowych wymagających ilościowej i jakościowej oceny danych geotechnicznych i ich analizy, co niewątpliwie oznaczało konieczność zakwalifikowania obiektu jako należącego do trzeciej kategorii geotechnicznej; a) nie uwzględniał problemu gospodarki wodnej w skali strefy zagrożenia osuwiskiem K.; b) inwestycja rodzi niebezpieczeństwo dla nieruchomości z nią sąsiadujących, zaś planowane środki zabezpieczenia skarpy są nieadekwatne, z uwagi na nieuwzględnienie specyfiki całego obszaru oddziaływania inwestycji (co też winno być faktem notoryjnym dla urzędu - z uwagi na katastrofy, do których doszło w bezpośrednim sąsiedztwie); c) nie została wykonana ekspertyza techniczna stanu budynków usytuowanych w bezpośrednim sąsiedztwie, której to konieczność sporządzenia ma swoje źródło w ukształtowaniu terenu i oczywistych niebezpieczeństwach mogących towarzyszyć projektowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 13 lipca 2022 r. jest zgodne z prawem. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 7 lutego 2022 r. o odmowie wstrzymania, we wznowionym postępowaniu, wykonania decyzji z dnia 22 grudnia 2016 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej N. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną przy ul. K. [...] w Gdyni, na działce nr [...], obręb [...]. Zgodnie z treścią art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Tym samym, przesłanką wstrzymania wykonania decyzji, której wznowione postępowanie dotyczy, jest prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie i doktrynie, ocena tego prawdopodobieństwa musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2023). Interpretacja tych przesłanek z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych powinna mieć jednak charakter ścieśniający. Wstrzymanie wykonania decyzji na żądanie strony jest uwarunkowane wykazaniem przez tę stronę okoliczności wskazujących na występowanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1520/20, LEX nr 3106804). Ocena "prawdopodobieństwa" musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia w sprawie zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania, w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania wymaga szacowania przez organ możliwości wystąpienia skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2456/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie wystarczy tu zatem samo istnienie przesłanki wznowieniowej. W postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza o wstrzymaniu wykonania decyzji, ale dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. Wobec tego obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego, przy czym dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na jego stopień (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 413/19, LEX nr 2738797). Samo zatem wszczęcie postępowania wznowieniowego nie jest tożsame z prawdopodobieństwem uchylenia weryfikowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji i automatycznego zastosowania art. 152 § 1 (zob. wyrok NSA z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3060/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zaś przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, to niemożność jej uchylenia z uwagi na upływ czasu od jej doręczenia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., oznacza oczywisty brak przesłanek do wstrzymania jej wykonania. Przeszkodami do wstrzymania wykonania są dwie przesłanki zawarte w art. 146 k.p.a. Przy czym, pierwsza z nich, zawarta w art. 146 § 1, ma charakter bezwzględny i jej wystąpienie powoduje, że wykonanie decyzji w ogóle nie może być wstrzymane. Termin tak określony, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2023). Tym samym, jak słusznie oceniły orzekające w sprawie organy nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z dnia 22 grudnia 2016 r. we wznowionym na wniosek skarżącej, oparty na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowaniu, z uwagi na upływ terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 – 8 oraz w art. 145a – 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Ponieważ postępowanie w niniejszej sprawie wznowione zostało na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 tym samym uchylenie decyzji w tej sprawie nie może nastąpić jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Bez wątpienia zaś, od dnia doręczenia decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 22 grudnia 2016 r. upłynęło już pięć lat. Doręczenie tej decyzji nastąpiło bowiem w dniu 13 stycznia 2017 r., a tym samym termin 5 - letni, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. upłynął w dniu 13 stycznia 2022 r. Wskazać przy tym należy, jak słusznie wyjaśnił Wojewoda Pomorski, że choć art. 146 § 1 k.p.a., posługując się pojęciem "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie precyzuje adresata tego doręczenia, to chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie decyzji w rozumieniu tego artykułu to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin 5- letni wymieniony w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce. Upływ terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a., czyli 5 lat od daty doręczenia decyzji, należy liczyć od dnia ostatniego doręczenia decyzji osobom biorącym udział w tym postępowaniu administracyjnym jako strony, nie zaś osobie, która na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. domaga się wznowienia postępowania, której decyzja w postępowaniu, którego dotyczy wniosek o wznowienie postępowania nie była doręczona (zob. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4309/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 13 lipca 2022 r. jest zgodne z prawem a zarzuty skargi oceny tej nie mogą podważyć. Dlatego też, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę. Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., albowiem przedmiotem zaskarżenia uczyniono postanowienie kończące postępowanie administracyjne