II SA/Gl 1473/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Agnieszka Kręcisz - Sarna (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu B.T., D. T. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 8 października 2024 r. nr WINB-WOA.7721.279.2024.KZ w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z 8 października 2024 r., nr WINB-WOA.7721.279.2024.KZ Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej "ŚWINB" lub "Organ odwoławczy") orzekł o uchyleniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej "PINB" lub "Organ I instancji") i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Organ I instancji decyzją z 5 sierpnia 2024 r., nr [...] nałożył na B.T. i D.T. (dalej "Skarżący") - jako inwestorów robót budowlanych związanych z remontem elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w P. - obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na likwidacji docieplenia ściany zachodniej budynku, wykonanego z płyt styropianowych, w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Termin wykonania obowiązków ustalono do dnia 30 września 2024 r. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.; dalej "p.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalił, że budynek mieszkalny przy ul. [...] zlokalizowany jest w zachodniej granicy nieruchomości, tym samym ściana szczytowa w granicy stanowi ścianę oddzielenia pożarowego. Przepis § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.; dalej "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych") wskazuje, że ściana oddzielenia pożarowego powinna posiadać klasę odporności ogniowej REI 60. Styropian samogasnący, osłonięty w lekkiej mokrej metodzie docieplenia warstwami kleju i tynku strukturalnego, jest traktowany jako układ nierozprzestrzeniający ognia (NRO), tym samym nie spełnia stawianych przepisami warunków. Ponadto płyty styropianowe posiadają reakcję na ogień i trwałość reakcji na ogień "E", co oznacza, iż są materiałem palnym, co dyskwalifikuje ten wyrób jako materiał dociepleniowy dla ściany oddzielenia pożarowego. Ściana zachodnia ww. budynku jest ścianą zlokalizowaną w ostrej granicy nieruchomości, tym samym jest ścianą oddzielenia pożarowego. Oznacza to, że konieczne jest zapewnienie jej klasy odporności ogniowej na poziomie REI 60. Wykonanie ocieplenia tej ściany materiałem palnym czy płytami styropianowymi nie gwarantuje jej koniecznej klasy odporności ogniowej. Oznacza to, że roboty termoizolacyjne zostały wykonane z naruszeniem przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Tym samym w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem konieczny jest demontaż zamontowanych na ścianie zachodniej budynku płyt styropianowych. Od decyzji PINB z 5 sierpnia 2024 r., nr [...] odwołali się Skarżący wskazując, że nie zdawali sobie sprawy, że realizują roboty na ścianie oddzielenia pożarowego. Podkreślili, że nabyli budynek w bardzo złym stanie technicznym i wykonali niezbędne prace remontowe. Usunięcie płyt styropianowych jest kosztochłonne i niecelowe ze względu na zły stan techniczny budynku. ŚWINB, po rozpatrzeniu odwołania, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., obecnie zaskarżoną decyzją orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ odwoławczy przedstawił chronologicznie przebieg postępowania. Wyjaśnił, że postępowanie toczy się w sprawie robót budowlanych związanych z remontem elewacji budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w P.. Remont polega na wypiaskowaniu, uzupełnieniu ubytków cegieł i fug, hydrofobizacji elewacji południowej frontowej, wymianie stolarki okiennej, dociepleniu elewacji szczytowych – wschodniej i zachodniej wraz z wykończeniem tynkiem cienkowarstwowym, przystąpieniu do docieplania elewacji północnej po uprzednim skuciu gzymsów międzypiętrowych i opasek nadproży okiennych oraz usunięciu parapetów okiennych. Ponadto ściana zachodnia budynku zlokalizowana w granicy nieruchomości została docieplona płytami styropianowymi o grubości 10 cm, w technologii lekkiej mokrej. Roboty wykonano w sierpniu 2023 r. Ściana zachodnia budynku zlokalizowana jest w odległości 8,40 m od budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] . Zdaniem Organu odwoławczego PINB prawidłowo zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.b. Wykonanie robót budowlanych wobec elewacji, czyli ściany zewnętrznej, stanowi remont przegrody zewnętrznej i zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 2b p.b. wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. PINB postanowieniem z 14 czerwca 2024 r., nr [...] wstrzymał roboty budowlane związane z remontem elewacji ww. budynku mieszkalnego jako prowadzone w sposób istotnie odbiegający od przepisów, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. Jak ustalił Organ I instancji budynek mieszkalny został objęty ochroną konserwatorską i ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków, zgodnie z uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P. dla obszaru [...] (dalej "m.p.z.p."). ŚWINB podziela stanowisko Organu I instancji w kwestii niezgodności wykonanych robót budowlanych z zasadami ochrony konserwatorskiej określonymi w m.p.z.p. (§ 48 ust. 1 i ust. 2). Inwestor – D.T. nie zastosował się do postanowień m.p.z.p. bowiem remontując budynek nie zachował pierwotnego detalu architektonicznego poprzez usunięcie gzymsów i dokonanie częściowej modernizacji elewacji budynku. Doszło także do naruszenia zakazu docieplania elewacji. Biorąc pod uwagę zapisy m.p.z.p., jak również rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, należy uznać, że PINB prawidłowo nałożył na Skarżących obowiązek likwidacji docieplenia ściany zachodniej budynku. PINB pominął jednak resztę robót budowlanych zrealizowanych podczas remontu. Ponadto nałożył obowiązek na oboje Skarżących jako współwłaścicieli nieruchomości. Jak wynika natomiast z akt postępowania za inwestora wykonanych robót uznany do tej pory został D.T. W świetle art. 52 p.b. PINB powinien był ustalić jednoznacznie kto jest inwestorem wykonanych robót, a następnie czy inwestor będący współwłaścicielem nieruchomości, posiada zgodę drugiego współwłaściciela upoważniającą go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wspomnianych wątpliwości nie sposób usunąć w drodze postępowania uzupełniającego w myśl art. 136 k.p.a, gdyż oznaczałoby to ustalenie istotnych kwestii dowodowych dopiero na etapie odwoławczym, stanowiąc tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Pismem z 22 października 2024 r. Skarżący wnieśli sprzeciw od ww. decyzji ŚWINB wskazując, że wykonali remont w dobrej wierze. Wspólnie dokładają wszelkich starań, aby budynek przywrócić do dobrego stanu technicznego. Sąsiedzi są zadowoleni z wykonanych prac, tzn. że na ich posesje nie sypie się stary tynk i cegły. W odpowiedzi na sprzeciw Organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2a w zw. z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów niż w nim podniesiono. Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca ograniczył zakres rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji, gdyż sąd kontroluje jedynie, czy zasadnie organ drugiej instancji uznał, że zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Sąd nie rozstrzyga zatem sprawy merytorycznie, kontroluje wyłącznie okoliczności, które legły u podstaw wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obie te przesłanki muszą wystąpić łącznie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej "NSA", z 21 grudnia 2023 r., I OSK 2700/23, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12, opubl. w CBOSA). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. Ponadto także wtedy gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15; 30 sierpnia 2018 r., II OSK 2150/18 - opubl. w CBOSA). Chodzi zatem o taki stopień zaniechania wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji okoliczności faktycznych sprawy, który wykracza poza kompetencje organu odwoławczego z art. 136 k.p.a. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem przez organ odwoławczy, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. jest niewystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. W świetle zatem art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyroki NSA z: 24 sierpnia 2021 r., II OSK 1484/21; 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19; 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19 - opubl. w CBOSA). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. W pierwszej kolejności należy podnieść, że w zaskarżonej decyzji ŚWINB orzekł "uchylić zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania". Z akt sprawy administracyjnej nie wynika, aby zaskarżona decyzja została sprostowana we właściwym trybie przez Organ odwoławczy, a zatem podlega ona kontroli sądowej w takiej formie i treści, jakie miała w dniu jej wydania. Przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego, określając w sposób wyczerpujący zakres możliwych rozstrzygnięć, w związku z czym organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w tym przepisie (por. wyrok NSA z 5 maja 2016 r., II GSK 2823/14, opubl. w CBOSA ). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w przypadku gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie sentencja zaskarżonej decyzji ŚWINB nie odpowiada dyspozycji przepisu art. 138 § 2 k.p.a., co stanowi o rażącym naruszeniu ww. regulacji (por. wyroki NSA z: 10 marca 1993 r., IV SA 1245/92; 18 maja 2022 r., III OSK 4517/21, opubl. w CBOSA). Następnie należy wskazać, że pierwszą przesłanką do wydania przez ŚWINB zaskarżonej decyzji były wątpliwości co do ustalenia adresata decyzji w świetle art. 52 p.b. Organ odwoławczy zauważył bowiem, że z akt postępowania wynika, że za inwestora powinien być uznany jeden ze współwłaścicieli nieruchomości, zaś PINB obowiązki nałożył na obu współwłaścicieli. Drugą zaś przesłanką wydania decyzji kasacyjnej było orzeczenie przez Organ I instancji jedynie co do docieplenia ściany zachodniej budynku, a "pominięcie" reszty robót budowlanych wykonanych podczas remontu budynku. Zdaniem Sądu w ramach kompetencji wynikającej z art. 136 k.p.a. ŚWINB winien był podjąć samodzielnie próbę rozwiania wątpliwości co do adresata decyzji, a zatem ustalić we własnym zakresie kto był inwestorem robót remontowych i czy posiadał on zgodę drugiego współwłaściciela do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym celu Organ odwoławczy mógł zwrócić się do Skarżących o złożenie stosownych wyjaśnień. ŚWINB nie rozważył także, czy ewentualna zmiana adresata decyzji PINB nakazującej określone roboty budowlane (nałożenie obowiązków nie na obu, a na jednego ze współwłaścicieli) stanowiłaby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania z uwagi na pozbawienie podmiotu odpowiedzialnego prawa do obrony swoich praw przed organami obu instancji. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13; wyroki NSA z 22 września 1981 r., II SA 400/81 i 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02 - opubl. w CBOSA). Jeśli chodzi o kwestię pominięcia części robót budowlanych wykonanych podczas remontu budynku to w tym zakresie Organ odwoławczy nie wskazał na żadne braki dowodowe ani na wątpliwości dotyczące stanu faktycznego sprawy. Wbrew art. 138 § 2 k.p.a. ŚWINB nie wskazał, że w tym zakresie konieczne jest ponowne wyjaśnienie sprawy mające istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W końcu należy zauważyć, że warunkiem niezbędnym do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest wskazanie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji okoliczności, które stanowią przeszkodę do zastosowania art. 136 k.p.a. ŚWINB zaś ogólnikowo powołał się na ustawowe przesłanki wydania decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. i nie odniósł ich do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. W sprzeciwie nie sformułowano żądania wymierzenia ŚWINB grzywny. Sąd z urzędu rozważył zastosowanie tego środka przewidzianego w art. 151a § 1 p.p.s.a. uznając, że brak jest podstaw do jego użycia. W okolicznościach niniejszej sprawy nie miało miejsca zamierzone przewlekanie postępowania i uchylanie się od wydania rozstrzygnięcia przez ŚWINB. Nie zachodzi także obawa, że bez tej dodatkowej sankcji Organ odwoławczy nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z tego względu Sąd nie orzekł o wymierzeniu ŚWINB grzywny. Ponownie rozpoznając sprawę Organ odwoławczy powinien szczegółowo przeanalizować zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i orzec uwzględniając kompetencje wynikające z art. 138 i art. 136 k.p.a. Przy czym nie jest wykluczone ponowne wydanie decyzji kasacyjnej w razie jednoznacznego wykazania, że zachodzą do tego podstawy określone w art. 138 § 2 k.p.a. Wyjaśnić także należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku, działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 1 p.p.s.a.