I OSK 1805/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2895/21 w sprawie ze skargi E.A. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 8 września 2021 r., nr DO-IV.7613.40.2020.AD w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczeń oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2895/21 oddalił skargę E.A. (dalej: skarżąca) na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 8 września 2021 r. nr DO-IV.7613.40.2020.AD, którą organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 6 sierpnia 1956 r. i utrzymanych nią w mocy orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie: - z 15 marca 1956 r. nr S.a. IV/58-58-55, o przyznaniu na rzecz H.O. odszkodowania w wysokości 125,86 zł za przysługujący jej udział 1/3 części w wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 9 listopada 1955 r., nr S.a. IV/58-58/55 części nieruchomości położonej w K., zapisanej w KW [..], ozn. jako część parceli nr [..] o pow. 775 m2, - z dnia 15 marca 1956 r. nr S.a. IV/58/50/55, o przyznaniu na rzecz H.O. odszkodowania w wysokości 178,64 zł za przysługujący jej udział 1/3 części w wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 8 listopada 1955 r. nr S.a. IV/58/50/55 części nieruchomości położonej w K., zapisanej w KW [..], ozn. jako część parceli nr [..] o pow. 1100 m2, - z dnia 15 marca 1956 r. nr S.a. IV/58-55-55, o przyznaniu na rzecz H.O. odszkodowania w wysokości 73,08 zł za przysługujący jej udział 1/3 części w wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 27 grudnia 1955 r. nr S.a. IV/58/55/55 części nieruchomości położonej w K., zapisanej w KW [..], ozn. jako część parceli nr [..] o pow. 450 m2, stanowiącej własność H.O., B.J. i W.B. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.: - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie organu dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie i akceptację zaniechań organu administracji w zakresie ustalenia oraz rozpatrzenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przejawiających się w niezebraniu wystarczającej ilości materiału dowodowego, który przesądzałby o klasyfikacji części wywłaszczonej nieruchomości, tj. o tym czy nieruchomość ta miała charakter gospodarstwa ogrodniczego, a w szczególności przez nieustalenie zapisów w ewidencji gruntów oraz ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało w konsekwencji błędnym przyjęciem przez Sąd I instancji w ślad za organem, że wywłaszczona nieruchomość nie miała charakteru gospodarstwa ogrodniczego. II. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy: - art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. R.P. z 1952 r. Nr 4, poz. 31; dalej: dekret) poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się przez uznanie, że w przypadku wywłaszczenia części nieruchomości ogrodniczej, niezadysponowanie nieruchomości zamiennej nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, co stoi w sprzeczności z orzecznictwem sądów administracyjnych (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2006 r. sygn. akt: I SA/Wa 294/05);. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że organ zobowiązany był do ustalenia i rozpatrzenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, jednak nie zebrał wystarczającej ilości materiału dowodowego, który przesądzałby o klasyfikacji części wywłaszczonej nieruchomości, tj. o tym czy nieruchomość ta miała charakter gospodarstwa ogrodniczego. Organ co do kwestii klasyfikacji wywłaszczonej nieruchomości oparł się jedynie na treści protokołu rozprawy odszkodowawczo-wywłaszczeniowej z dnia 29 lipca 1955 r. dot. części działki o pow. 1100 m2, z którego wynika, że na całej wywłaszczonej nieruchomości znajdowały się studzienka, płot drewniany, 3 krzaki agrestu, 8 krzewów porzeczek, 98 szt. piwonii oraz 10m2 obsianych kukurydzą, treści protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej dot. części działki o pow. 775m2 przeprowadzonej w dniach od 12 września 1955 r. do dnia 14 września 1955 r. oraz zezwolenia na objęcie nieruchomości z dnia 22 września 1955 r., z których wynikać ma, że przedmiotowa nieruchomość była częściowo zajęta na komórki i baraki K. w K. Ponadto organ wziął pod uwagę treść orzeczenia z dnia 15 marca 1956 r. o przyznaniu I.B. jako posiadaczce przedmiotowej nieruchomości odszkodowania za naniesienia poczynione na wywłaszczonym obszarze, z którego z kolei wynikać ma, że współwłaściciele przedmiotowej tabularni nie prowadzili na przedmiotowej nieruchomości gospodarstwa ogrodniczego. Tymczasem, w ocenie skarżącej, wymienionym wyżej dokumentom nie można przypisywać decydującego znaczenia co do klasyfikacji wywłaszczonego gruntu. W dacie wydania orzeczeń przez Prezydium brak było bowiem powszechnie przyjętego pojęcia gospodarstwa ogrodniczego. Ponadto, z opisu poczynionego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, która została przeprowadzona w dniu 29 lipca 1955 r. i dotyczyła części działki o pow. 1100 m2 wynika, że na całej wywłaszczonej nieruchomości właśnie była prowadzona gospodarka warzywno-ogrodnicza (znajdowały się 3 krzaki agrestu, 8 krzewów porzeczek, 98 szt. piwonii oraz 10m2 obsianych kukurydzą), a we wniosku o stwierdzenie nieważności wymienionych orzeczeń Prezydium z dnia 15 marca 1956 r. skarżąca wskazywała, że z mapy katastralnej Dzielnicy N. w K. (stan na 20 stycznia 1959 r.) wynika, iż całość działki o pow. 2.551 m2 stanowiła "ogród". Nie sposób również pominąć, że I.B. wniosła o odszkodowanie za naniesienia znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości, co wskazuje na fakt uprawiania na wywłaszczonym fragmencie działki gospodarki warzywno-ogrodniczej. Co więcej, jak słusznie zresztą zauważono, baraki i komórki znajdowały się tylko na części wywłaszczonej działki o pow. 775 m2. Skarżąca podniosła także, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, jakoby klasyfikacja danego terenu jako ogrodu i ujawnienie takiego przeznaczenia w ewidencji gruntów lub księdze wieczystej nie były i nie są wystarczające dla zakwalifikowania wywłaszczonej nieruchomości jako gospodarstwa ogrodniczego w rozumieniu art. 30 ust. 1 dekretu, co potwierdza powołane w skardze kasacyjnej orzecznictwo sądów administracyjnych. W odniesieniu do naruszenia prawa materialnego w skardze kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał nieprawidłowej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 dekretu. Sąd I instancji w tym zakresie bezrefleksyjnie powielił argumentację organu, jakoby zaoferowanie nieruchomości zamiennej ograniczono wyłącznie do sytuacji wywłaszczenia całego gospodarstwa ogrodniczego. Tymczasem, w ocenie skarżącej, skoro w art. 30 ust. 1 dekretu brak wyraźnej normy odnoszącej się do całości gospodarstwa rolnego lub ogrodniczego, to nie została wykluczona możliwość przydzielenia działki zamiennej w przypadku wywłaszczenia istotnej części takiego gospodarstwa. Zdaniem skarżącej, przepis art. 30 ust. 1 dekretu został jasno sformułowany, a jego interpretacja oparta na literalnym brzmieniu, wsparta pomocniczo wykładnią systemową i celowościową, daje jednoznaczny wynik, że z uwagi na brak wyraźnej normy dotyczącej konieczności wywłaszczenia całości gospodarstwa ogrodniczego, przepis ten obligował do przyznania tytułem odszkodowania nieruchomości zmiennej, nawet w sytuacji, gdy wywłaszczano jedynie część nieruchomości. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych. Jeżeli z art. 30 ust. 1 dekretu nie wynika wymóg wywłaszczenia całego gospodarstwa rolnego, orzeczenia z dnia 15 marca 1956 r. uznać należy za rażąco naruszające prawo. W sytuacji bowiem, gdy przedmiotem wywłaszczenia jest nieruchomość wymieniona w art. 30 ust. 1 dekretu, organ wywłaszczeniowy powinien dodatkowo skonkretyzować ofertę nieruchomości zamiennej. Tym bardziej, że jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, I.B. na rozprawie odszkodowawczo-wywłaszczeniowej w dniu 29 lipca 1955r. w sprawie wywłaszczenia części nieruchomości o pow. 1100 m2 wnosiła o odszkodowanie w formie nieruchomości zamiennych oraz o odszkodowanie za naniesienia znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości. Co więcej, wskazać należy, że nieruchomość o łącznej powierzchni 2325 m2 została wywłaszczona w częściach kolejnymi decyzjami administracyjnymi, co w ocenie skarżącej stanowi nadużycie prawa przez organy orzekające. W konsekwencji, na podstawie kilku decyzji administracyjnych, faktycznie skarżąca została wywłaszczona z całości gospodarstwa rolnego. Przedmiotowe orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie w sposób oczywisty i bezsporny naruszają przepis art. 30 dekretu, gdyż wywłaszczono część nieruchomości stanowiącej gospodarstwo ogrodnicze, a w przypadku wywłaszczenia istotnej części gospodarstwa ogrodniczego również powstał obowiązek przyznania nieruchomości zamiennej. Ponadto, na rzecz współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości zamiast należnej im nieruchomości zamiennej przyznane zostały odszkodowania pieniężne w rażąco niskiej wysokości. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 dekretu. Przepis ten stanowi, że jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiemu domu, wywłaszczający obowiązany jest zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną, o ile możności, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze. W skardze kasacyjnej podniesiono, że prawidłowa wykładnia art. 30 ust. 1 dekretu prowadzi do wniosku, że obowiązek dostarczenia nieruchomości zamiennej, wyłączający dopuszczalność przyznania odszkodowania pieniężnego, dotyczy również przypadków, gdy wywłaszczenie dotyczy części nieruchomości ogrodniczej. Sąd I instancji, podobnie jak Minister, nie zakwestionował dopuszczalności takiej interpretacji. Wprost wskazał, że wobec niejednoznacznego brzmienia tego przepisu, w praktyce orzeczniczej pojawiły się konkurencyjne hipotezy interpretacyjne. Interpretacja tego przepisu może prowadzić zarówno do przyjęcia, że zaoferowanie działki zamiennej powinno mieć miejsce wyłącznie w sytuacji wywłaszczenia całego gospodarstwa, jak i że obowiązek taki powstaje w sytuacji wywłaszczenia działki wchodzącej w skład takiego gospodarstwa. W piśmiennictwie na gruncie tego przepisu zauważano, że obowiązek dostarczenia nieruchomości zamiennej nie powstawał, kiedy przedmiotem wywłaszczenia była tylko część gospodarstwa (tak: M. Gdesz, Rewindykacja nieruchomości wywłaszczonych w trybie dekretu wywłaszczeniowego z dnia 26 kwietnia 1949 r., Palestra 2003/9-10/33, teza 4). Natomiast w orzecznictwie obecne są dwa konkurencyjne stanowiska, na brak jednolitego stanowiska sądów w tym przedmiocie wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, przykładowo wyroki w sprawach o sygnaturach I SA/Wa 2282/19, I SA/Wa 1770/98, I SA/Wa 1721/07, I SA/Wa 540/09 i przeciwstawne im wyroki wydane w sprawach: I SA/Wa 120/05 i I SA/Wa 294/05. Na możliwości formułowania dwóch konkurencyjnych hipotez interpretacyjnych wskazano także w wyroku NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1382/19. Wobec powyższego należy mieć na względzie, że wydane w sprawie decyzje zapadły w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dotychczasowej. Trafnie Sąd I instancji zwrócił uwagę na specyfikę tego rodzaju postępowania, w którym nie prowadzi się ponownie postępowania co do istoty sprawy (tu: co do ustalenia odszkodowania), ale weryfikuje wydaną decyzję dotychczasową w kontekście przesłanek stanowiących przypadki kwalifikowanej wadliwości. W odniesieniu do przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ugruntowane jest stanowisko, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa przypadek, gdy rozstrzygnięcie dotychczasowe zostało oparte na jednym z dwóch (kilku) konkurencyjnych rozumień przepisu, obecnych w praktyce jego stosowania. Nie można bowiem kwalifikować następczo w kategorii rażącego naruszenia prawa zastosowania przepisu w jednym z konkurencyjnych, dopuszczalnych rozumień, gdy badana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja mieści się w zakresie któregoś z nich. Zwracał na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując analizy art.30 ust.1 dekretu w aspekcie rażącego naruszenia prawa i wywodząc, że w sytuacji alternatywnej, krańcowo odmiennej wykładni, nie można przyjąć, że wypełniona została hipoteza art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. ( por. wyroki NSA z 18 maja 2023 r., sygn. I OSK 1195/22, z 26 maja 2020 r., sygn. I OSK 1392/19, pub. www.nsa.gov.pl). Oznacza to, że zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego okazał się nieuzasadniony. W konsekwencji nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia przepisów postępowania. Warunkiem skuteczności takiego zarzutu, zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jest wykazanie, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro zastosowanie przepisu prawa materialnego w jednym z dopuszczalnych rozumień nie rodzi skutku nieważności, to pozbawione istotnego znaczenia dla sprawy jest ustalanie, czy wywłaszczone części nieruchomości wchodziły w skład gospodarstwa ogrodniczego, czy też na nieruchomości taka działalność nie była prowadzona. Sposób zagospodarowania tej części, wynikający z wpisów w ewidencji gruntów, czy ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mógł w sposób znaczący wpłynąć na treść rozstrzygnięcia, zważywszy na interpretację art. 30 ust. 1 dekretu w kontekście wskazanych powyżej rozbieżnych poglądów na kwestię wywłaszczenia części gospodarstwa. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.