I OSK 2040/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 318/22 w sprawie ze skargi R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 12 kwietnia 2022 r., nr SKO.442.551.152.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 13 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 318/22 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.B. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie (dalej: organ, Kolegium) z 12 kwietnia 2022 r., nr SKO.442.551.152.2022, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z 27 grudnia 2021 r., nr OPS.111.4702.263.2021 w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką; w punkcie drugim zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej Kolegium zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w obu przypadkach wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Sądowi I instancji zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 17 ust. 1-6 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) przez błędną wykładnię i przyjęcie, że w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie znajduje się przepis, który umożliwiałby organom rozstrzygającym w sprawach świadczeń pielęgnacyjnych ocenę stanu zdrowia osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz zakresu opieki, której wymaga, podczas gdy z treści przepisu art. 17 ust. 1 i ust. 5 u.ś.r. wyraźnie wynika, że dokonanie oceny zakresu świadczonej opieki jest konieczne dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że samo posiadane przez matkę strony orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności jest wystarczające do uznania, że opiekun, tj. skarżąca, nie może podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, podczas gdy samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest wystarczające do uznania, że opiekun osoby niepełnosprawnej nie może podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobowej, a w konsekwencji do przyznania takiego świadczenia, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że w postępowaniu w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie bada się istnienia bezpośredniego związku pomiędzy sprawowaniem stałej opieki a rezygnacją z zatrudnienia lub z jego podjęcia, podczas gdy z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wyraźnie wynika, że powołany przepis należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że czynności wykonywane przez skarżącą w ramach opieki nad niepełnosprawną matką uzasadniają przyjęcie, że skarżąca nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia, podczas gdy czynności przez nią wykonywane nie należą do czynności absorbujących ją w taki sposób, że nie może ona podjąć nawet niepełnego zatrudnienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z treścią przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Pomimo tego, że przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały określone w art. 17 ust. 5 u.ś.r., niespełnienie okoliczności, o których mowa powyżej, a więc brak związku między rezygnacją z pracy tudzież jej niepodjęciem, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, stanowi także przesłankę odmowy udzielenia świadczenia, która choć nie została wprost wskazana przez ustawodawcę, to jednak w wyniku dokonania wykładni funkcjonalnej, dochodzi do wyinterpretowania kolejnej przesłanki, która w myśl normatywnej koncepcji źródeł prawa, należy do systemu prawnego jako norma prawna wywnioskowana z innej normy prawnej. Zaznaczenia wymaga, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że o ile konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o świadczenie, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Gdyby intencją ustawodawcy było przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego każdej osobie posiadającej orzeczenie o znacznym stopniu niepełnoprawności, przepis art. 17 ust. 1u.s.r. wprost by tak stanowił. Ze wskazanego przepisu wynika, że posiadanie takiego orzeczenia to tylko jeden z warunków świadczenia pielęgnacyjnego, niezbędne jest ponadto wykazanie, że po pierwsze istnieje "konieczność" sprawowania stałej lub długotrwałej opieki i po drugie, że jednocześnie ta "konieczność" wywołuje inną "konieczność", to jest rezygnację z zatrudnienia lub z podjęcia zatrudnienia przez osobę bliską, a więc że istnieje bezpośredni związek pomiędzy sprawowaniem stałej opieki a rezygnacją z (podjęcia) zatrudnienia. Zdaniem Kolegium nieprawidłowe jest zatem stanowisko Sądu I instancji w kwestii uznania, że już samo orzeczenie o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności oznacza, że opiekun osoby niepełnosprawnej nie może podjąć zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Niemniej jednak w okolicznościach tej konkretnej sprawy zwrócić należy uwagę, że matka skarżącej uczęszcza do Dziennego Domu "S.". Pobyt w ośrodku wsparcia odbywa się od poniedziałku do piątku w godz. od 9.00 do 13.00. Skarżąca zawozi matkę na zajęcia i odbiera ją po ich zakończeniu. W czasie, gdy matka przebywa w Dziennym Domu, nie wymaga opieki ze strony skarżącej, a zatem w ocenie Kolegium świadczy to, iż skarżąca nie została pozbawiona możliwości podjęcia pracy (choćby w niepełnym wymiarze).Nadto, zdaniem Kolegium, zakres sprawowanej opieki nad matką (załatwianie spraw urzędowych, robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, kontrolowanie podawania leków, pomoc w utrzymywaniu higieny osobistej, ubieraniu się, zawożenie do lekarza, zawożenie na zajęcia do Domu Samopomocy i odbiór z tychże zajęć) sprowadza się w dużej mierze do czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego i nie koliduje z wykonywaniem pracy przez osoby pozostające w zatrudnieniu lub wykonujące inną pracę zarobkową. Nadto, część tych czynności nie jest wykonywana każdego dnia czy też przez cały dzień. Zdaniem Kolegium, istotne jest również to, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest wypłacane za samą opiekę, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, ale za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Nie został prawidłowo postawiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1-6 u.ś.r. przez błędną wykładnię. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. jest przepisem regulującym rozstrzygnięcie sądu w przypadku uznania, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej połączono ten przepis z art. 17 ust. 1-6 u.ś.r. Tak zbudowany zarzut nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem art. 17 ust. 1-6 u.ś.r. zawiera cały szereg przepisów, odnoszących się do zróżnicowanych okoliczności, w znakomitej części nie zaistniałych w sprawie. Rozpoznaniu może podlegać zarzut jedynie w zakresie sprecyzowanym w skardze kasacyjnej. Nie został dostatecznie sprecyzowany także zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 u.ś.r., albowiem jest to również przepis zawierający wielość różnych norm, tak zbudowany zarzut kasacyjny nie określa naruszonego przez Sąd I instancji przepisu. Z uzasadnienia Sądu I instancji wynika natomiast, że powołano w nim jedynie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. przez wskazanie, że nie znajduje on w sprawie zastosowania, albowiem dotyczy osoby niepełnosprawnej pozostającej w związku małżeńskim, co w sprawie nie ma miejsca. Ustaleniu temu w skardze kasacyjnej nie zaprzeczono. W konsekwencji rozpoznaniu poddaje się jedynie zarzut dotyczący art. 17 ust. 1 u.ś.r., który został powtórzony w kolejnych punktach skargi kasacyjnej, zarzut dotyczący tego przepisu wyczerpuje zatem całość skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia prawa materialnego może dotyczyć błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. W skardze kasacyjnej literalnie powołano się na zarzut błędnej wykładni, kwestionując jednocześnie "przyjęcie" przez Sąd I instancji określonej kwalifikacji stanu faktycznego, co pozwala na uznanie, że skarga kasacyjna obejmuje obie formy naruszenia prawa materialnego, zarówno błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie. Nie znajduje potwierdzenia zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nie wskazano w skardze kasacyjnej naruszonych przez Sąd I instancji dyrektyw interpretacyjnych, co jest zasadniczym wymogiem przy zarzucie błędnej wykładni. Analiza uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie potwierdza jednak, aby Sąd ten przyjął błędne bądź takie rozumienie przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jak to wskazano w skardze kasacyjnej. Nie jest zatem trafna teza, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. zawarta jest norma, która uprawnia organ administracji do oceny zakresu potrzeb osoby niepełnosprawnej w zakresie opieki, w kontekście jej stanu zdrowia. Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że rozstrzyga o tym orzeczenie uprawnionego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. Wydanie takiego orzeczenia jest wystarczające do przyjęcie, że osoba niepełnosprawna wymaga opieki. Ustaleniom organu podlega natomiast, czy i przez kogo taka opieka jest świadczona, jest to jednak kwestia odrębna od tego, czy dana osoba niepełnosprawna, ze względu na ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji, takiej opieki wymaga. W tym zakresie stanowisko Sądu I instancji jest trafne, a art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zawiera podstaw do weryfikowania orzeczenia o niepełnosprawności przez organ administracji. Nie jest także zasadny zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez uznanie, jakoby w postępowaniu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie podlegało badaniu istnienie związku między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Lektura uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie potwierdza, aby Sąd ten przyjął takie rozumienie art. 17 ust. 1 u.ś.r. i postawił tezę, że kwestia celu rezygnacji z zatrudnienia (czyli związku z podjęciem opieki), nie jest prawnie relewantna. Sąd I instancji wyraził jednie opinię, że organy nie mogą oceniać, czy skarżąca, ze względu na zakres obowiązków opiekuńczych, ma jeszcze możliwość podjęcia pracy z jakimś zakresie. Ocena ta został wyrażona na gruncie przyjętych ustaleń faktycznych, związanych z faktem sprawowania opieki i w relacji do argumentacji organu odwoławczego. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, Sąd I instancji nie kwestionował wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. lecz wskazał, że w sprawie zasadniczą kwestią sporną jest, czy ocena organu co do zakresu sprawowanej opieki uzasadnia twierdzenie, że skarżąca nie znajduje się w sytuacji, w której opieka ta uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. Stanowisko Sądu I instancji dotyczy zatem kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, czyli zastosowania prawa materialnego. Zarzut niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 17 ust. 1 u.ś.r., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie znajduje potwierdzenia. Zarzut ten podlega rozpoznaniu przy uwzględnieniu stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji, albowiem ustalenia faktyczne nie zostały w skardze kasacyjnej zakwestionowane. Jak przyjął Sąd I instancji, w oparciu o ustalenia organów, matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z którym wymaga zarówno korzystania z systemu środowiskowego wsparcia, jak i długotrwałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Osoba niepełnosprawna korzysta z formy wsparcia środowiskowego w postaci pobytów w Dziennym Domu "S.", zaś opiekę nad nią sprawuje aktualnie wyłącznie skarżąca, nie ustalono, aby istniały inne osoby zobowiązane do alimentacji. Sprawowanie tej opieki łączy się również z dowozem do domu seniora, odległego o kilka kilometrów od miejsca zamieszkania. Dowód przyznania skarżącej renty rodzinnej potwierdza, że jej mąż zmarł [..] czerwca 2020 r. Ustalono, że w kwietniu 2016 r. skarżąca zawiesiła działalność gospodarczą, a orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane 29 czerwca 2015 r. Skarżąca podała przy tym, że w okresie prowadzenia działalności gospodarczej, w opiece wspomagali ją inni domownicy, którzy już nie żyją. Na podstawie takich ustaleń faktycznych zasadnie Sąd I instancji ocenił, że stanowisko organów co do możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia, choćby w ograniczonym zakresie, nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia, jeżeli skarżąca takiej aktywności nie podejmuje. Należy wszak mieć na względzie, że w stanie prawnym istniejącym w dacie orzekania, jakakolwiek aktywność zarobkowa opiekuna osoby niepełnosprawnej wykluczała możliwość uzyskania świadczenia. Z faktu ewentualnej ograniczonej aktywności zawodowej opiekuna nie można zatem czynić argumentu mającego wskazywać na brak związku przyczynowego między rezygnacją z pracy i sprawowaniem opieki. Relacja czasowa między uzyskaniem orzeczenia o niepełnosprawności i zaniechaniem prowadzenia działalności gospodarczej wskazuje, że skarżąca zaniechała aktywności zawodowej po wydaniu orzeczenia, które kwalifikowało stan jej matki jako wymagający stałej pomocy. Twierdzenie skarżącej, że w międzyczasie możliwa była pomoc w opiece przez innych domowników, co z czasem ustało ze względu na ich śmierć, jest wiarygodne w świetle zasad doświadczenia życiowego i nie podważa związku między niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki a podjęciem tej opieki finalnie wyłącznie przez skarżącą w pełnym zakresie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wymaga, aby podjęcie opieki nastąpiło niezwłocznie po wydaniu stosownego orzeczenia. Skoro nie ustalono, że skarżąca nie jest jedyną osoba, która jest zobowiązana do alimentacji i faktycznie nie sprawuje opieki nad osobą tego wymagającą, to zarzut niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie mógł odnieść skutku. Kilkugodzinne pobyty osoby niepełnosprawnej w domu seniora, realizujące zalecenie wykorzystania wsparcia środowiskowego, nie dowodzą, że wymóg długotrwałej opieki ze strony skarżącej uległ zniesieniu czy ograniczeniu. Podobnie fakt, że część czynności stanowi czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego nie oznacza, że rezygnacja z aktywności zawodowej nie pozostaje w związku z podjęciem opieki. Skoro osoba niepełnosprawna wymaga opieki w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, to czynności tej opieki muszą dotyczyć też zwykłych spraw bytowych, zazwyczaj samodzielnie wykonywanych przez osoby, które takiej pomocy nie wymagają. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.