II OSK 2478/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 31/23 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 października 2022 r. znak: DOA.7110.109.2022.RKS w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 31/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) z dnia 24 października 2022 r. znak: DOA.7110.109.2022.RKS. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000; zwanej dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A.C., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z 21 marca 2022 r., znak: IF-VII.7840,5.12.2020/2022.RG odmawiającą stwierdzenia nieważności na wniosek A.C. decyzji Starosty Bialskiego z 16 września 2014 r nr T/86/14, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A.P. i E.P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach o nr ewid. [...] i [...], obr. K., gm. T. W skardze kasacyjnej A.C. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu: "1) naruszenie art. 7, art. 77, § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, braku zgody właściciela jak też braku powiadomienia właściciela jako strony o postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę na jego działce, powoływanie się przez organ na niewiedzę o jego istnieniu wbrew art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece skutkowało błędnym uznaniem także przez WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., co w konsekwencji skutkowała naruszeniem przez WSA w Warszawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; zwanej dalej: p.p.s.a,) w zw. art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a.; 2) niestwierdzenie nieważności decyzji pomimo, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia w okolicznościach zaskarżonego postępowania nieważności decyzji GINB jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, bo utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty obarczonej wadą nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. ewentualnie, z ostrożności procesowej na wypadek nieuznania przez Sąd, iż powyższe niedostrzeżenie stanowiące naruszenie prawa miało charakter rażący stwierdzenie, iż zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji GINB w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. co miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonego wyroku;" Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej zawarto także wniosek, wskazując na wyrok NSA z 24 października 2000 r. V SA 613/00, na podstawie art. 8 ust. 2 oraz 178 ust. 1 Konstytucji RP, "o stwierdzenie, że w zakresie wskazanym w skardze decyzja Starosty Bialskiego z dnia 16 września 2014 roku, nr T/86/14, zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca A.P. i E.P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach ewidencyjnych [...] i [...], obr., K., gm. T. została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 7 i art. 32 Konstytucji RP, art. 140 k.c. w związku z brakiem zgody właściciela jak też braku powiadomienia właściciela jako strony o postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę na jego działce, a także art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece w brzmieniu: Księgi wieczyste są jawne. Nie można zasłaniać się nieznajomością wpisów w księdze wieczystej. Cytowany artykuł stanowi także podstawę do stwierdzenia przez organ administracji publicznej nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz nieważną z mocy prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 i 7 z niemożności powoływania się przez wydającego decyzję na nieznajomość prawa własności wpisanego w księgę wieczystą." Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Bialskiego z dnia 16 września 2014 roku., nr T/86/14, zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca i A.P. i E.P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach ewidencyjnych [...] i [...], obr. K. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wskazała, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 7, art. 77, § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem także przez WSA w Warszawie, że decyzja dotycząca pozwolenia na budowę nie została wydana z rażącym naruszeniem, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. co w konsekwencji skutkowało naruszeniem przez WSA w Warszawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E.P. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Z uwagi na sposób sporządzenia wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że błędy konstrukcyjne jakimi została obarczona rzutowały na ograniczoną możliwość jej merytorycznego rozpoznania. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył Sąd I instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice postępowania kasacyjnego. Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza, że sąd ten - co do zasady - nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia. Do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu I instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne oraz ich uzasadnienie nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia. W petitum wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej wskazano wprawdzie przepisy jakie miały zostać naruszone przez Sąd I instancji, jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano ani wpływu zarzucanego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy, ani w jaki sposób przepisy te zostały naruszone w tej konkretnej sprawie. Nader lakoniczne uzasadnienie zarzutów w znacznym stopniu utrudnia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej. Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. oraz art. 7, art. 77, § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. strona skarżąca kasacyjnie powinna uargumentować dlaczego w jej ocenie w sprawie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności poddanej kontroli Sadu I instancji decyzji GINB, jednak tego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie czyni. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ogranicza się do stwierdzenia, że decyzja GINB została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które polegać miało na niezebraniu i nierozważeniu całego materiału dowodowego, a także niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co skutkowało błędnym uznaniem, że decyzja dotycząca pozwolenia na budowę nie została wydana z naruszeniem o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Wyjaśnić należy zatem autorowi skargi kasacyjnej, że sąd administracyjnej dokonuje kontroli wydanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji administracyjnej pod kątem naruszenia przepisów, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a., nie stanowi zaś kolejnej instancji postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. to powinien wykazać, że poddana kontroli Sądu I instancji decyzja GINB dotknięta jest takim naruszeniem przepisów, które skutkuje stwierdzeniem nieważności kontrolowanej przez Sąd decyzji. Tymczasem sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej zdaje się wskazywać, że zdaniem jej autora w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponadto wskazać trzeba, że jeśli w ocenie autora skargi kasacyjnej w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji publicznej miało dojść do naruszenia art. 7, art. 77, § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenia tego Sąd I instancji nie dostrzegł, to niezbędnym było wykazanie jakie okoliczności faktyczne nie zostały ustalone lub jakie dowody zostały ocenione w nieprawidłowy sposób i jaki miało to wpływ na wynik sprawy. Argumentacji takiej nie wskazano jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Powołanie w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece może sugerować, że autor skargi kasacyjnej próbuje zakwestionować dokonaną przez Sąd I instancji ocenę, aprobującą stanowisko organów administracji w zakresie braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty udzielającej pozwolenia na budowę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie było prawidłowe. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby organ w postępowaniu zwykłym miał wiedzę o okoliczności, że dla działki o nr ewid. [...] obr, K., gm. T. prowadzone są dwie księgi wieczyste. Przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia, ani nawet uprawdopodobnienia zgodności treści złożonego przez siebie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym. Obowiązkiem inwestora nie jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale złożenie odpowiedniego oświadczenia na sformalizowanym druku. Fakt złożenia takiego oświadczenia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji na danej nieruchomości. Zasadnie zatem Sąd I instancji podzielił stanowisko GINB o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.