III SA/Łd 675/22

SENTENCJA Dnia 14 grudnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), Asesor WSA Anna Dębowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2022 roku sprawy ze skargi I. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 lipca 2022 r. nr 13/2022/RED w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z 7 lipca 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z 27 maja 2022 r. odmawiającą I.K. wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek za osoby zgłoszone do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: 19 maja 2022 r. I.K. wystąpił do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na: - Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od lipca 2014 r. do grudnia 2016 r., od kwietnia 2021 r. do marca 2022 r., - ubezpieczenie zdrowotne za okres od lipca 2014 r. do grudnia 2016 r., od września 2021 r. do marca 2022 r., - Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od stycznia 2015 r. do grudnia 2016 r., od października 2021 r. do marca 2022 r. Zakład ustalił, że na koncie wnioskodawcy, jako płatnika składek, figurują między innymi zaległe składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Decyzją z 27 maja 2022 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił I.K. wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek za osoby zgłoszone do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych: - na ubezpieczenia społeczne za okres od lipca 2014 r. do grudnia 2016 r.; od kwietnia 2021 r. do marca 2022 r. - w kwocie 17.365,77zł; - na ubezpieczenie zdrowotne za okres od lipca 2014 r. do grudnia 2016 r., od września 2021 r. do marca 2022 r. - w kwocie 10.375,08zł. Pismem z 27 czerwca 2022 r. I.K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przywołaną na wstępie decyzją z 7 lipca 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z 27 maja 2022 r. odmawiającą I.K. wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek za osoby zgłoszone do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Organ odwoławczy, wskazując na art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1009) – dalej: "u.s.u.s." wskazał, że posłużenie się przez ustawodawcę w przytoczonym przepisie sformułowaniem "nie stosuje się" oznacza, że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia opartego na art. 28 ustawy; nie istnieją zatem podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku w zakresie składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. W/w składek nie można umorzyć, nie można również odmówić ich umorzenia. Każde bowiem z tych rozstrzygnięć musiałoby być oparte na art. 28 u.s.u.s., którego zastosowanie zostało wyłączone. W stosunku do tego rodzaju składek niedopuszczalne jest więc także badanie istnienia przesłanek umorzenia należności, przewidzianych w art. 28 u.s.u.s. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 lipca 2022 r. skarżący zarzucił naruszenie: - art. 30 u.s.u.s., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że termin "składki" jest tym samym, co sformułowanie "należności z tytułu składek", podczas gdy art. 30 wyraźnie odnosi się tylko do składek. Tymczasem organ odmówił wszczęcia postępowania w zakresie "należności z tytułu składek", a więc skarżoną decyzją objął nie tylko składki, ale i odsetki za zwłokę od tych składek. - art. 28 u.s.u.s., poprzez jego niezastosowania w sytuacji, gdy wnioskodawca objął swym wnioskiem wszelkie zaległości a wykluczenie stosowania unormowań w zakresie umarzania dotyczy tylko składek, a nie dotyczy innych należności z tytułu składek. Organ nie może odmówić wszczęcia postępowania w tym zakresie, zwłaszcza, że odsetki za zwłokę mogą być umarzane na podstawie art. 28 u.s.u.s., nawet gdy dotyczą składek pobranych od pracowników. - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób lakoniczny, co uniemożliwia dokonanie oceny prawidłowości postępowania organu w toku postępowania administracyjnego i kontroli instancyjnej. - art. 83b ust. 1, w związku art. 61a § 1 k.p.a., poprzez wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji, podczas gdy przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy m.in. z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. - art. 104 § 2 k.p.a, poprzez wydanie decyzji, w sytuacji gdy organ powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, bowiem w wydanym akcie organ nie rozstrzygał sprawy co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób nie zakończył sprawy, a jedynie odmówił wszczęcia postępowania. - art. 104 § 2 k.p.a poprzez wydanie bez uzasadnienia decyzji częściowej, w stosunku do tych samych należności. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095) - dalej: "ustawa o COVID-19". Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Odnotować należy, iż na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego (por. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19). W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. Rozpoznanie niniejszej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 13 października 2022 r. Jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że strony nie potwierdziły technicznych możliwości uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Skutkowało to skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym pełnomocnik skarżącego i organ administracji zostali zawiadomieni w wykonaniu zarządzenia z 14 listopada 2022 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Z możliwości tej strony postępowania nie skorzystały. Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając wniesioną skargę w granicach tak zakreślonych kompetencji, sąd stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem wywiedzionej skargi jest decyzja ZUS z dnia 7 lipca 2022 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z 27 maja 2022 r., którą odmówiono skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek za osoby zgłoszone do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych: - na ubezpieczenia społeczne za okres od lipca 2014 r. do grudnia 2016 r.; od kwietnia 2021 r. do marca 2022 r. - w kwocie 17.365,77 zł; - na ubezpieczenie zdrowotne za okres od lipca 2014 r. do grudnia 2016 r., od września 2021 r. do marca 2022 r. - w kwocie 10.375,08 zł. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. organ zobowiązany jest odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego, jeżeli żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte. Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w ww. przepisie należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Taka też sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Skarżący wystąpił bowiem do ZUS z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek, obejmując tym wnioskiem między innymi składki na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych. Mając na uwadze podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia art. 83b ust. 1 u.s.u.s. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. i art. 104 § 2 k.p.a. należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że zgodnie z art. 83b ust. 1 u.s.u.s. jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Przepis ten miał zastosowanie w sprawie niniejszej. W myśl k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania następuje w formie postanowienia, jednak ZUS w takim przypadku wydaje decyzję. I decyzja taka została w niniejszym przypadku wydana. Następnie wskazać należy, że przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społeczny w sposób ścisły regulują sytuacje pozwalające ubiegać się o umorzenie należności z tytułu składek. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2 - 4. W myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Przepis art. 28 ust. 3 u.s.u.s. określa w punktach od 1 do 6 przypadki całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Umorzenie należności z tytułu składek w innych przypadkach, niż całkowita ich nieściągalność możliwe jest w sytuacji, którą reguluje art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie zaś z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wszystkie wskazane wyżej regulacje nie mają jednak zastosowania do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek. Zgodnie bowiem z art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s. Należy zauważyć, że z art. 30 u.s.u.s. wynika, iż do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, nie stosuje się przepisu pozwalającego ZUS-owi umorzyć należności z tytułu składek w całości lub w części ("nie stosuje się przepisu art. 28"). Sąd zaznacza, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym funkcjonował już wyjątek od zasady opisanej w art. 30 u.s.u.s. (art. 30 został zmieniony przez art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2021 r., poz. 1621). Zgodnie ze znowelizowanym brzmieniem art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28, z wyłączeniem ust. 3 pkt 4c. Jako że opisany wyjątek dotyczy ogłoszenia upadłości, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (postępowanie upadłościowe wobec osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej) nie ma znaczenia w sprawie. Oznacza to, że nie można skutecznie ubiegać się o umorzenie składek ujętych na koncie skarżącego, w części nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne pracowników finansowanych przez nich samych. Innymi słowy nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku strony skarżącej w tym zakresie. Przedstawiona wykładnia znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie wskazuje się, że wprowadzony przez ustawodawcę w art. 30 u.s.u.s. zwrot: "nie stosuje się", należy interpretować w sposób ścisły, tj. że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28 u.s.u.s. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1520/11, LEX nr 1404591). Podkreślenia wymaga również i to, że to nie płatnik, lecz ubezpieczony ponosi rzeczywisty ciężar finansowy ww. składek. Płatnik jest jedynie pośrednikiem, który odprowadza składki do ZUS, a zatrzymanie tych składek lub rozporządzenie nimi stanowi w istocie naruszenie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Rola jaką pełni pracodawca będący płatnikiem składek finansowanych przez ubezpieczonych wyklucza powoływanie się przez niego na własną trudną sytuację majątkową jako przesłankę uzasadniającą rezygnację przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z egzekwowania składek, których realny ciężar finansowy ponieśli ubezpieczeni (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 461/13, LEX nr 1579391). W tym miejscu należy jeszcze wyjaśnić, że przywołany art. 30 u.s.u.s. posługuje się terminem "składki", nie zaś "należności z tytułu składek". Wymaga przy tym wyjaśnienia, że pojęcie "należności z tytułu składek" jest szersze od pojęcia "składek", obejmuje ono bowiem składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. W art. 24 ust. 2 u.s.u.s. – w którym wskazano na składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę, jako na zwane dalej "należnościami z tytułu składek" – ustawodawca posłużył się terminem "należności", a nie "należność", co oznacza, że wszystkie elementy, takie jak: składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, są należnościami z tytułu składek. Poszczególne należności zaliczane do "należności z tytułu składek" nie tworzą nowego, odrębnego bytu w postaci jednej "należności z tytułu składek", która obejmuje łącznie wszystkie wymienione w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. należności. Pojęcie należności obejmuje zatem różnego rodzaju świadczenia o odrębnym statusie, które ze względów redakcyjno-legislacyjnych określono wspólnym mianem "należności z tytułu składek" (por. wyrok SN z dnia 7 kwietnia 2006 r., sygn. akt I UK 240/05, nie publ.). Uznać zatem należy, że wszędzie tam, gdzie w ustawie prawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Gd 1460/14, CBOSA). Co do zasady, wymienione należności mogą być zatem umarzane w całości lub w części, o ile spełnione będą warunki określone w ustawie i nie zachodzi wyłączenie możliwości umorzenia objęte art. 30 u.s.u.s. Wyjątek od zasady dopuszczalności umarzania "należności z tytułu składek" objęty art. 30 u.s.u.s. jest natomiast ściśle określony: umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Wyjątki muszą być interpretowane ściśle, a to oznacza, że inne "należności z tytułu składek", także powiązane ze składkami, które nie podlegają umorzeniu (składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek), mogą być umarzane w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. Przepis art. 30 u.s.u.s. wyraźnie odnosi się bowiem tylko do składek. Tym samym, niemożność umorzenia składek na podstawie art. 30 u.s.u.s. nie stanowi przeszkody przy umarzaniu pozostałych elementów należności z tytułu składek (por. wyroki NSA: z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II GSK 1492/17; z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 715/19; CBOSA). Jednakże podnieść należy, że skarżący pismem z 22 października 2020 r. cofnął wniosek w zakresie umorzenia odsetek za zwłokę natomiast, jak wynika ze stanowiska organu, wniosek o umorzenie co do innych zaległych należności jest przez organ procedowany. W tych okolicznościach organ zasadnie uznał, że w części należności, na które składać się będą składki finansowane przez ubezpieczonych nie będących płatnikami, postępowanie z uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte w myśl art. 61a § 1 k.p.a. W takim przypadku należało odmówić jego wszczęcia. W tym stanie rzeczy sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. is