II OSK 2090/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wa 1516/21 w sprawie ze skargi P.V. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 lutego 2022 r., IV SAB/Wa 1516/21, w wyniku rozpoznania skargi P.T. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: SUdSC) w przedmiocie rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 17 października 2019 r., nr WSC-II-F.6153.167.2018, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu odwoławczego do rozpatrzenia ww. odwołania (pkt 1), stwierdził, że SUdSC dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu tego środka odwoławczego (pkt 2), bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3), przyznał od SUdSC na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1500 zł (pkt 4), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 5), zasądzając równocześnie zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 6). W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że w wyniku rozpatrzenia złożonego przez P.T. wniosku Wojewoda Mazowiecki decyzją z 28 czerwca 2018 r. nr WSC-II-F.6153.167.2018 odmówił udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z uchyleniem powyższej decyzji przez SUdSC decyzją z 28 maja 2019 r. nr DL.WIPO.410.1132.2018.MCh Wojewoda Mazowiecki ponownie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które zakończył decyzją z 17 października 2019 r. znak: WSC-II-F.6153.167.2018 odmawiającą na podstawie art. 214 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 218 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.), dalej: u.c., uwzględnienia zgłoszonego przez cudzoziemca żądania. Od ww. decyzji P.V. złożył odwołanie do SUdSC za pośrednictwem organu I instancji, które zostało przekazane organowi odwoławczemu 22 listopada 2018 r. Wobec niezakończenia postępowania odwoławczego przez SUdSC cudzoziemiec pismem z 7 lipca 2021 r. złożył ponaglenie, a następnie skargę na bezczynność organu odwoławczego, w której wniósł o zobowiązanie SUdSC do wydania decyzji w terminie jednego miesiąca od uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenie, że bezczynność SUdSC miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania, a także przyznanie od SUdSC grzywny na rzecz skarżącego w wysokości 1500 zł. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku rozpoznania skargi co do istoty o stwierdzenie, że prowadzenie w sprawie postępowania przed organem odwoławczym nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa wraz z oddaleniem wniosku o zasądzenie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej. SUdSC wyjaśnił, że postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem strony toczyło się od 22 listopada 2019 r. do 7 września 2021 r. – w istocie około 20 miesięcy z wyłączeniem okresu zawieszenia biegu terminów z uwagi na zagrożenie epidemiczne. Organ odwoławczy wskazał, że niezwłoczne wydanie orzeczenia kończącego postępowanie okazało się niemożliwe z uwagi na liczbę postępowań odwoławczych prowadzonych przez Departament Legalizacji Pobytu Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wniesiona skarga okazała się częściowo zasadna. Wskazując, że SUdSC wydał 21 października 2021 r. decyzję nr DL.WIPO.410.552.2019/EK/I rozpoznającą złożone przez skarżącego odwołanie, co nakazywało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej: p.p.s.a., postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania tego aktu (pkt 1 wyroku), Sąd I instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie dotrzymał terminu załatwienia sprawy, co uzasadnia przyznanie skarżącemu racji odnośnie do tego, iż w postępowaniu odwoławczym zaistniał stan bezczynności. Zdaniem Sądu, przetoczona w odpowiedzi na skargę argumentacja nie mogła zostać uznana za skuteczną, gdyż rolą organu jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, by rozpoznawanie spraw należących do jego kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że SUdSC wydał co prawda decyzję kończącą postępowanie odwoławcze, ale czas prowadzenia postępowania (20 miesięcy) jest okresem znaczącym, co nakazuje organowi odwoławczemu przypisać dopuszczenie się bezczynności mającej cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Okoliczność ta, w ocenie Sądu, uzasadnia przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 1500 zł, która pozostaje środkiem pełniącym przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Sąd równocześnie stwierdził, że nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny. SUdSC złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 zd. pierwsze, art. 46 § 3 w zw. z art. 36 pkt 2 w zw. z art. 37 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a, a także art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. polegające na rozpoznaniu skargi na bezczynność SUdSC, która to skarga w dniu orzekania obarczona była brakiem formalnym w postaci niezłożenia pełnomocnictwa procesowego uprawniającego do działania adw. P.A. w imieniu P.V. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, a Sąd I instancji zaniechał podjęcia przewidzianych w art. 49 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. działań zmierzających do usunięcia tego braku, do czego doszło na skutek błędnej oceny, że dołączone do skargi pełnomocnictwo z 7 lipca 2021 r. upoważniające adw. P.A. do dokonywania wszelkich czynności faktycznych i prawnych przed Wojewodą Mazowieckim, SUdSC, sądami administracyjnymi wszystkich instancji w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obejmowało swym zakresem również umocowanie adw. P.A. do reprezentowania P.V. w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej SUdSC wniósł na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości z uwagi na przesłankę nieważności postępowania polegającą na rozpoznaniu sprawy w sytuacji, w której pełnomocnik strony nie był należycie umocowany, a w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku o uchylenie na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Na wystąpienie w sprawie przesłanki nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. wskazał w złożonej skardze kasacyjnej SUdSC i tę ocenę dotyczącą wadliwości obarczającej zaskarżony wyrok Naczelny Sąd Administracyjny podziela, uznając, że działający w imieniu skarżącego adw. P.A., który podpisał skargę, nie pozostawał w postępowaniu pełnomocnikiem strony należycie umocowanym. Nienależyte umocowanie pełnomocnika jako przyczyna nieważności postępowania zachodzi, gdy jako pełnomocnik działa osoba, która nie może być pełnomocnikiem, jak też, gdy osoba ta należy wprawdzie do kręgu osób, które mogą być pełnomocnikami procesowymi, jednakże nie legitymuje się ona właściwym pełnomocnictwem (por. wyrok NSA z 2 lutego 2022 r., II OSK 2401/21; postanowienie NSA z 26 października 2017 r., II OSK 2487/17). Analiza treści dokumentu pełnomocnictwa z 7 lipca 2021 r. (k. 4 akt), dołączonego do skargi przez działającego w imieniu skarżącego adw. P.A., wskazuje, że cudzoziemiec upoważnił ww. pełnomocnika do podejmowania wszelkich czynności faktycznych i prawnych przed wojewodą, SUdSC, sądami administracyjnymi wszystkich instancji w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jeżeli kierując się treścią skargi Sąd I instancji przyjął, że przedmiotem postępowania poddanego kontroli Sądu jest bezczynność przypisywana SUdSC w zakresie dotyczącym terminowości rozpatrzenia odwołania złożonego przez skarżącego od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 17 października 2019 r. znak: WSC-II-F.6153.167.2018, to niewątpliwie stan ten powinien był skutkować uznaniem, iż przedłożone pełnomocnictwo nie obejmuje reprezentowania skarżącego w rozpoznawanej sprawie, skoro - co nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości – sprawa ta dotyczy pozostawania przez organ odwoławczy w bezczynności odnoszącej się do rozstrzygnięcia w toku instancji o podstawach udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem takiego żądania dotyczył rozpatrywany w postępowaniu administracyjnym wniosek cudzoziemca z 31 stycznia 2018 r. Zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE, o którym mowa w rozdziale 2 Działu VI u.c., jest zezwoleniem pobytowym uzyskiwanym przez cudzoziemca w ramach postępowania administracyjnego, które nie może być utożsamiane ze sprawą udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dział V u.c. (art. 98-194) zawiera kompleksową regulację materialnoprawną dotyczącą instytucji zezwolenia na pobyt czasowy udzielanego cudzoziemcowi, jeżeli deklarowany przez niego cel pobytu uzasadnia przebywanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące, stąd mając na uwadze wyszczególnione przez ustawodawcę rodzaje zezwoleń pobytowych, pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy nie pozwala uznać za skuteczne czynności procesowych podejmowanych przez adwokata w imieniu reprezentowanego w sprawie dotyczącej przedmiotowo odmiennego zezwolenia (zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE). Zgodnie z art. 34 p.p.s.a. strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. Przy czym w myśl art. 37 § 1 i art. 46 § 3 p.p.s.a. pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Niedochowanie wskazanego wymogu stanowi brak formalny, do którego uzupełnienia powinien wezwać stronę przewodniczący (art. 49 § 1 p.p.s.a.) pod rygorem odrzucenia skargi, nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie tego braku obliguje bowiem sąd do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Słusznie w tych warunkach skarżący kasacyjnie organ w skardze kasacyjnej wywiódł, że skarga na bezczynność wniesiona w imieniu skarżącego pismem z 2 września 2021 r. była w niniejszej sprawie obarczona brakiem formalnym dotyczącym nieprzedłożenia właściwego pełnomocnictwa, którego Sąd I instancji nie dostrzegł, chociaż ciążył na nim taki obowiązek, ponieważ bez potwierdzenia, że skarga została sporządzona przez adw. P.A. w granicach umocowania, nie zachodziła podstawa do wydania zaskarżonego wyroku. Powyższe zaniechanie skutkuje nieważnością postępowania prowadzonego przed Sądem I instancji (art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Należy mieć na uwadze, że do usunięcia skutków uchybienia działania nienależycie umocowanego pełnomocnika nie doszło wskutek wykonania przez pełnomocnika strony wezwania do nadesłania oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii pełnomocnictwa uprawniającego do działania w sprawie w imieniu skarżącego, do czego adw. P.A. został zobowiązany zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 23 kwietnia 2022 r. Nadesłanego przy piśmie z 6 lipca 2022 r. pełnomocnictwa (k. 77 akt) Sąd I instancji nie mógł traktować jako dokumentu sanującego omawiane uchybienie procesowe, uwzględniając, że treść ww. pełnomocnictwa nie wskazuje na upoważnienie adw. P.A. do reprezentowania skarżącego w zakresie odpowiadającym przedmiotowi skargi na bezczynność SUdSC dotyczącej rozpatrzenia wniesionego odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 17 października 2019 r. znak: WSC-II-F.6153.167.2018 w ramach postępowania odwoławczego prowadzonego pod sygn. DL.WIPO.410.552.2019/EK/I. Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd będzie miał na uwadze przyczyny, który legły u podstaw stwierdzenia nieważności postępowania, co powinno sprowadzać się do zobowiązania pełnomocnika skarżącego na podstawie art. 49 § 1 w zw. z art. 46 § 3 p.p.s.a. do uzupełnienia braku formalnego skargi - przedłożenia oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii pełnomocnictwa uprawniającego do działania w sprawie w imieniu skarżącego pod rygorem odrzucenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.