I OSK 1077/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: Asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 26 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 428/19 w sprawie ze skargi E.M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek E.M. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 28 listopada 2019 r., po rozpoznaniu skargi E.M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty Świdnickiego z [...] stycznia 2019 r. oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył uczestnik postępowania, E. S.A. Skarżący kasacyjnie zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65), dalej: ugn, przez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że organy obu instancji w sposób niewłaściwy uznały, że zachodzą przesłanki wymienione w tym przepisie, w tym w szczególności ryzyko powstania znaczących strat materialnych oraz narażenia życia i zdrowia ludzkiego na poważne niebezpieczeństwo, podczas gdy brak pilnej wymiany przewodu odgromowego skojarzonego z włóknami światłowodowymi na linii 110 kV A.-W. zagrażał ciągłości dostaw energii elektrycznej, tym samym stan ten zagrażał życiu i zdrowiu ludzkiemu oraz sprowadzał obawę wystąpienia znacznych strat gospodarczych; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Świdnickiego na skutek błędnego przyjęcia, że doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 126 ust. 1 ugn przez ograny obu instancji, które zdaniem Sądu w sposób niewłaściwy uznały, że zachodzą przesłanki wymienione w tym przepisie, w tym w szczególności ryzyko powstania znaczących strat materialnych oraz narażenia życia i zdrowia ludzkiego na poważne niebezpieczeństwo, podczas gdy brak pilnej wymiany przewodu odgromowego skojarzonego z włóknami światłowodowymi na linii 110 kV A.-W. zagrażał ciągłości dostaw energii elektrycznej, tym samym stan ten zagrażał życiu i zdrowiu ludzkiemu oraz sprowadzał obawę wystąpienia znacznych strat gospodarczych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie spełnienia świadczenia pieniężnego, za czas od dnia uprawomocnienia się orzeczenia zasadzającego te koszty do dnia zapłaty w każdym z dwóch postępowań oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie spółka wnioskiem z 18 grudnia 2018 r., działając w imieniu P. S.A. Oddział w Lublinie, wystąpiła do Starosty Świdnickiego o czasowe ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym [...], gm. S., przez udzielenie zezwolenia inwestorowi na przeprowadzenie robót budowlanych polegających na wymianie wyeksploatowanego przewodu odgromowego wraz z oznakowaniem przeszkodowym dla ruchu lotniczego napowietrznej linii 110 kV relacji GPZ A.– GPZ W. Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Starosta czasowo ograniczył sposób korzystania z części wskazanej powyżej nieruchomości, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Wojewoda decyzją z [...] lipca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że zachodzą okoliczności wskazane w art. 126 ust. 1 ugn, a wydarzeniem uzasadniającym nagłość potrzeby, jak wykazało postępowanie dowodowe, było uzyskanie informacji o ryzyku znacznej szkody na skutek osłabienia, a następnie przerwania przewodu odgromowego na skutek zwarcia międzyfazowego linii energetycznej. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zastosowanie art. 126 ust. 1 ugn jest zasadne w sytuacji gdy potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody występowała nagle, co wyklucza dokonanie w tym trybie planowanych napraw i konserwacji linii energetycznych, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 126 ust. 1 ugn, który stanowił w rozpoznawanej sprawie podstawę wydania decyzji o czasowym zezwoleniu na zajęcie nieruchomości, w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że aby doszło do jego zastosowania, niezbędne jest wystąpienie siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Podkreślenia przy tym wymaga, że w ostatnim z wymienionych przypadków nie chodzi o jakąkolwiek potrzebę zapobieżenia powstaniu znacznej szkody a o potrzebę nagłą. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że pojęcie "nagłej potrzeby" powinno być utożsamiane z sytuacją nadzwyczajną jako przyczyną zagrożenia, a mianowicie katastrofy, awarie urządzeń lub sieci itp. Istotą tej przesłanki jest taka nieprzewidywalna sytuacja lub stan, które nakazują szybkie, natychmiastowe działanie w celu zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, przy czym podstawą wydania decyzji powinny być także wiarygodne informacje, z których wynika potrzeba niezwłocznego działania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 773/19). Oznacza to, że planowe prace konserwacyjno-remontowe co do zasady nie mogą stanowić uzasadnienia zastosowania tego trybu. Planowy tryb wykonania tych prac wiąże się bowiem z normalną w cyklu gospodarczo-eksploatacyjnym konserwacją i modernizacją elementów systemu przesyłowego. Jako takie prace te nie są zatem skutkiem nagłej potrzeby ich dokonania, ale wynikiem realizacji normalnego w warunkach gospodarczych dbania o prawidłowy stan urządzeń i infrastruktury służącej wykonywaniu działalności i świadczenia usług. W rozpoznawanej sprawie ustalono, że wymiana przewodu odgromowego skojarzonego z włóknami światłowodowymi na napowietrznej linii 110 kV relacji GPZ A. – GPZ W. miała nastąpić na podstawie umowy zawartej pomiędzy inwestorem i skarżącym kasacyjnie wykonawcą w dniu 6 września 2018 r. Fakt zawarcia tej umowy, a następnie wystąpienie dopiero po 3 miesiącach przez wykonawcę z wnioskiem o zajęcie nieruchomości na potrzeby dokonania objętych umową prac wskazują, że działania te miały charakter planowany i nie były podyktowane nagłą potrzebą ich przeprowadzenia. Jednocześnie nie sposób podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, który wskazał, że nagła potrzeba przeprowadzenia wspomnianych prac mogła się ujawnić już w trakcie ich wykonywania na podstawie bezpośrednich oględzin wymienianego elementu infrastruktury. Zauważyć bowiem należy, że do zastosowania trybu określonego w art. 126 ust. 1 ugn niezbędne jest uprzednie, tj. przed wystąpieniem z wnioskiem o zajęcie nieruchomości i przeprowadzenie prac, zaistnienie siły wyższej lub powstanie nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie tryb czasowego zajęcia nieruchomości na podstawie wspomnianego przepisu został słusznie oceniony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie jako nieprawidłowy. Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 126 ust. 1 ugn. Jednocześnie z uwagi na zastosowanie tego przepisu przez organy obu instancji w rozpoznawanej sprawie pojawiła się konieczność uchylenia wszystkich rozstrzygnięć zezwalających skarżącej kasacyjnie spółce na czasowe zajęcie nieruchomości skarżącego. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 135 ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy podstawą zastosowania tego przepisu było stwierdzenie naruszenia prawa materialnego nie tylko w zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej ale także w decyzji ją poprzedzającej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1269/19). W świetle powyższego za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa w zw. z art. 126 ust. 1 ugn. Wnioski dowodowe skarżącego sformułowane w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie mogły być uwzględnione. Zgodnie z przepisem art. 106 § 3 ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 ppsa, stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 ppsa. Ponadto co do zasady rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola ustaleń wojewódzkich sądów administracyjnych, a nie ich zastępowanie. Ogólnie zauważyć należy, że uwzględnienie nowych dowodów przedłożonych na etapie postępowania kasacyjnego implikowałoby nowe ustalenia faktyczne, które mogłyby mieć wpływ na wynik oceny dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny mógłby w takiej sytuacji przypisać naruszenie prawa wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu z przyczyn temu sądowi nieznanych. Podczas procedowania kasacyjnego zakres badania legalności zaskarżonego wyroku, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza, wynikająca z art. 183 § 1 ppsa, zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Przywołany przepis wyłącza zatem zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 w zw. z art. 193 ppsa. Odmienne zapatrywanie byłoby ewidentnie sprzeczne z treścią art. 183 § 1 ppsa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1344/22). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 sentencji). Wniosek skarżącego o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony (pkt 2 sentencji), a to z uwagi na nie wykazanie poniesienia takich kosztów. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, przepisy art. 204 i art. 205 § 2-4 w zw. z art. 207 § 1 ppsa stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów jedynie za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika.