II OSK 441/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1273/21 w sprawie ze skargi M. J. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1273/21 oddalił skargę M. J. (dalej skarżąca) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] stycznia 2021 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w związku z pismem skarżącej z 31 grudnia 2020 r. o samowolnym przeprowadzeniu robót budowlanych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. [...] w P. Sąd Wojewódzki podzielił ocenę organów dotyczącą charakteru pisma skarżącej z 31 grudnia 2020 r. Pomimo zatytułowania przez skarżącą tego podania jako "Zawiadomienie" oraz wskazania na wstępie, że "(...) posiadając interes prawny i oczywisty interes faktyczny zawiadamiam o samowolnym wykonywaniu robót budowlanych (przebudowy) "starego" "Budynku mieszkalnego jednorodzinnego" położonego w P. przy ul. [...]", końcowo stwierdza ona, że "Ze wskazanych wyżej powodów domagam się od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. podjęcia stosownych działań - wg. dyspozycji ustawy "Prawo budowlane" i ścigania naruszających to prawo". Zdaniem Sądu, tak dobitny sposób wyartykułowania przez skarżącą zgłaszanego postulatu, przy jednoczesnym wskazaniu na posiadanie interesu prawnego w sprawie stanowiącej przedmiot wniosku, bez wątpienia świadczy o żądaniu wszczęcia przez organ postępowania w trybie nadzoru budowlanego względem robót prowadzonych w ww. budynku. Organy stwierdziły w istocie rzeczy niedopuszczalność wszczęcia postępowania w przedmiocie robót budowlanych prowadzonych przy budynku położonego przy ul. [...] w P., tak z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Sąd Wojewódzki uznał, że w aktach kontrolowanej sprawy, przekazanych do Sądu przez organ, znajduje się wniosek skarżącej z 20 października 2016 r., w którym podobnie jak w piśmie z 31 grudnia 2020 r. (pkt 6 i pkt 7 skarżąca domagała się podjęcia przez organ powiatowy działań dotyczących samowolnego "wykonania 2 szt. żelbetonowych schodów wejściowych na chodniku dla pieszych od strony ul. [...]" oraz "wykonania 2 szt. otworów wejściowych i zamontowania drzwi wejściowych w miejscu okien witrynowych od strony ul. [...]". W wyniku tego PINB pismem z 5 grudnia 2016 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiotowym zakresie, tj. wykonania schodów wejściowych do budynku oraz wykonania otworów drzwiowych w tym budynku zlokalizowanym na działce o nr ew. [...] w P. przy ul. [...], a także poinformował o planowanej kontroli ww. obiektu budowlanego. Następnie postanowieniem z 11 stycznia 2017 r. PINB nałożył na inwestorów obowiązek ekspertyzy technicznej dotyczącej wspomnianych robót, który to obowiązek został przez wezwanych wykonany. Skarżąca zarzuca jednak, że treść wniosku zawartego obecnie w pkt 3 pisma z 31 grudnia 2020 r., w którym sygnalizuje "wykonanie robót budowlanych instalacyjnych (branży elektrycznej, sanitarnej) na Parterze w wym. Budynku; związanych ze zmianą układu funkcjonalno-użytkowego na tej kondygnacji" – jest inna, niż we wniosku z 21 października 2016 r., gdzie zgłaszała jedynie: "wykonanie robót budowlanych instalacyjnych (branży elektrycznej, sanitarnej)". Zdaniem Sądu I instancji zakres zgłoszenia określony w pkt 1-5 pisma skarżącej z 31 grudnia 2020 r., w istocie rzeczy jest zbieżny z przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w oparciu o wnioski złożone przez skarżącą w dniach 21 i 26 października 2016 r. Postępowanie to zostało zakończone prawomocną i ostateczną decyzją o umorzeniu postępowania z uwagi na nieposiadanie przymiotu strony. Z tych względów zaszły w przedmiotowej sprawie zarówno przeszkody do wszczęcia postępowania administracyjnego o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym, skoro kwestia braku przymiotu strony przez skarżącą w danej materii została już wcześniej prawomocnie przesądzona. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej Ppsa) w zw. z art. 61 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej Kpa) polegające na nieuwzględnieniu skargi pomimo zaistnienia sprawie naruszenia przepisów o wszczęciu postępowania poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca żądała wszczęcia postępowania na jej wniosek, podczas gdy skarżąca domagała się podjęcia przez organ nadzoru budowalnego działań z urzędu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 61a § 1 Kpa polegające na nieuwzględnieniu skargi, pomimo zaistnienia w sprawie naruszenia przepisów postępowania dotyczących odmowy wszczęcia postępowania poprzez zastosowanie przepisu w sytuacji, gdy adresat tego postanowienia nie żądał wszczęcia postępowania na jego wniosek, a jedynie na zasadzie art. 227 w zw. z art. 233 zd. drugie Kpa wnioskował o podjęcie działań z urzędu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 227 w zw. z art. 233 zd. drugie Kpa polegające na nieuwzględnieniu skargi, pomimo zaistnienia sprawie naruszenia przepisów postępowania dotyczących załatwiania skarg w sprawie indywidualnej pochodzących od osób trzecich, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa polegające na nieuwzględnieniu skargi, pomimo zaistnienia sprawie naruszenia przepisów postępowania dotyczących oceny materiału dowodowego w postaci treści żądania poprzez ograniczenie analizy treści pism skarżącej z 20 października 2016 r. i 31 grudnia 2020 r. do pkt 6 i 7 tego ostatniego pisma, co pozwoliło Sądowi na błędne przyjęcie, że pomiędzy sprawami administracyjnymi dotyczącymi ww. pism zachodzi pełna tożsamość; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 53a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej Pb), poprzez błędną wykładnię dopuszczającą, że w stanie prawnym obowiązującym po dniu 19 września 2020 r., postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy rozdziału 5a Pb, może być wszczęte na wniosek strony. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu, a także o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. 3.3. Mając na uwadze stanowisko przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zgodnie z art. 53a ust. 1 Pb postępowania uregulowane w rozdziale 5a wszczyna się z urzędu. Przepis ten stanowi lex specialis wobec przepisu art. 61 Kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, podzielany przez Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną, że w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu kontroli dochodzi do wniosku, iż roboty budowlane są zgodne z obowiązującymi przepisami, stwierdza brak podstaw do wszczęcia postępowania, o jakim mowa w rozdziale 5a Pb, o czym zawiadamia osobę interweniującą co do zasady pismem (por. wyroki NSA z: 7 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 2286/22, 3 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 378/22, 12 września 2023 r. sygn. akt II OSK 199/23). 3.4. Skutkiem istnienia w systemie prawnym przepisu art. 53a ust. 1 Pb jest brak możliwości wszczęcia postępowania na wniosek strony, a co za tym idzie brak możliwości załatwienia sprawy decyzją co do istoty. Zastrzegając, iż w każdej sprawie decydujące są uwarunkowania wynikające z jej indywidualnych okoliczności, można przyjąć, że co do zasady, zarówno odmowa wszczęcia postępowania poprzez wydanie postanowienia opartego na art. 61a § 1 Kpa, jak i przyjęcie, że podanie o wszczęcie postępowania powinno zostać załatwione w formie pisma informującego o niedopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, z ewentualnym uruchomieniem trybu przewidzianego w Dziale VIII Kpa, nie narusza dyspozycji art. 53a ust. 1 Pb. W okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę uprzednio prowadzone postępowanie nadzorcze od 2016 r., wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia nie narusza art. 53a Pb. Organy nadzoru budowlanego w motywach postanowień wykazały, że niezasadne byłoby wszczęcie postępowania z urzędu względem wymienionych przez skarżącą robót budowlanych. Słusznie Sąd Wojewódzki doszedł do przekonania, że samo tylko rozszerzenie zakresu sygnalizowanych - rzekomo samowolnych - robót budowlanych poprzez wyrażenie przez skarżącą jej subiektywnej oceny co do ich charakteru oraz mogących z tego wynikać zamierzeń inwestorów, nie zmienia faktu, iż realizacja tych robót była już przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego. Tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego jest niezasadny. 3.5. W konsekwencji powyższego niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. 3.6. Nieusprawiedliwione są także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 61 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 61a § 1 Kpa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 227 w zw. z art. 233 zd. drugie Kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienia NSA z: 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 478/09, z 25 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 241/09, 26 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 26/07). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII Kpa, nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 Ppsa. 3.7. Z powyższych względów wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne. 3.8. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.