I OSK 1699/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: sekretarz sądowy Edyta Cichecka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 marca 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 614/19 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 28 sierpnia 2019 r. nr PS-III.8641.1.6.2019 w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty L. z dnia 15 lipca 2019 r. znak OSE.ECH.721-5/19; 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz A. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 3 marca 2020 r. oddalił skargę A. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z 28 sierpnia 2019 r. nr PS-III.8641.1.6.2019 w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. A. K. zarejestrował się jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. 24 sierpnia 2016 r. Decyzją Starosty L. z 24 sierpnia 2016 r. orzeczono o uznaniu skarżącego z dniem rejestracji za osobę bezrobotną i odmówiono przyznania prawa do zasiłku. 28 września 2016 r. organ skierował skarżącego do [...] w L. na szkolenie "[...]". Skarżący uczestniczył w tym szkoleniu trwającym do 7 grudnia 2016 r. W związku z realizacją przedmiotowego szkolenia zostały poniesione koszty z tytułu badan lekarskich i psychologicznych (150 zł) oraz koszty poniesione przez instytucję szkoleniową (2 210 zł). 28 listopada 2018 r. organ został zawiadomiony przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. o tym, że w okresie zgłoszenia do ubezpieczenia przez Powiatowy Urząd Pracy, tj. od 24 sierpnia 2016 r. do 27 września 2016 r. A. K. podlegał także ubezpieczeniu z tytułu umowy zlecenia od 11 sierpnia 2016 r. do 28 sierpnia 2016 r. Skarżący zawarł umowę zlecenia z K. D., prowadzącym koncesjonowane Biuro Ochrony [...]. W tych okolicznościach decyzją z 21 grudnia 2018 r. - wydaną po wznowieniu postępowania administracyjnego - organ uchylił trzy własne decyzje ostateczne, tj. decyzję z 24 sierpnia 2016 r. w przedmiocie uznania skarżącego z dniem 24 sierpnia 2016 r. za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku, decyzję z 14 grudnia 2016 r. o utracie prawa do stypendium z dniem 8 grudnia 2016 r. oraz decyzję z 7 lutego 2017 r. orzekającą o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 2 lutego 2017 r. Jednocześnie tą samą decyzją z 21 grudnia 2018 r. organ orzekł o odmowie uznania skarżącego z dniem 24 sierpnia 2016 r. za osobę bezrobotną i umorzył pozostałe dwa postępowania w sprawie utraty prawa do stypendium z dniem 8 grudnia 2016 r. oraz utraty statusu osoby bezrobotnej z dniem 2 lutego 2017 r. Decyzja z 21 grudnia 2018 r. nie została zaskarżona przez stronę. Decyzją z 15 lipca 2019 r. organ I instancji orzekł o obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego w łącznej kwocie 2 360 zł. W uzasadnieniu stanowiska organ argumentował m. in., że umowa zlecenia była wiążącą w okresie od 11 sierpnia 2016 r. do 28 sierpnia 2016 r. i w dniu rejestracji w PUP w L. zachodziła negatywna przesłanka w przedmiocie uznania skarżącego z dniem 24 sierpnia 2016 r. za osobę bezrobotną. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, Wojewoda Lubelski decyzją z 28 sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 15 lipca 2019 r. Wojewoda nie zgodził się z zapatrywaniem skarżącego, że do 28 sierpnia 2016 r. nie wykonywał on innej pracy zarobkowej. Stwierdził, że przepisy art. 76 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r., poz. 1482 ze zm., dalej w skrócie: u.p.z.i.r.p.) stanowią samoistną podstawę żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Takim świadczeniem były koszty szkolenia określone w art. 2 ust. 1 pkt 12 lit. a u.p.z.i.r.p. (należności przysługujące instytucji szkoleniowej) oraz koszty badań lekarskich i psychologicznych wymaganych w przepisach odrębnych (art. 2 ust. 1 pkt 12 lit d). Dalej organ odwoławczy argumentował, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z.i.r.p. bezrobotnym jest osoba, która nie wykonuje innej pracy zarobkowej. Tą inną pracą zarobkową jest wykonywanie pracy na podstawie umowy zlecenia (art. 2 ust. 1 pkt 11 u.p.z.i.r.p.). Organ wyjaśnił, że A. K. był 24 sierpnia 2016 r. stroną wiążącej umowy zlecenia. Dlatego przed wizytą w PUP w L. skarżący powinien był dokonać analizy umowy zlecenia pod kątem okresu jej obowiązywania i ewentualnie ją rozwiązać zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Wojewoda podniósł, że w sprawie nie miał zastosowania art. 41 ust. 6 u.p.z.i.r.p., ponieważ przepis ten dotyczy zupełnie innej sytuacji, tj. skutków przerwania szkolenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. K. zarzucił m. in., że nietrafne są ustalenia, że od 24 sierpnia 2016 r. wykonywał on jakąkolwiek inną pracę zarobkową. Skarżący podkreślił, że jego zleceniodawca poinformował go o zakończeniu umowy zlecenia. W tej sytuacji skarżący miał prawo przypuszczać, że nie będzie już po ochronie aukcji [...] wykonywać żadnych zleceń i dlatego 24 sierpnia 2016 r. zgłosił się do PUP w L. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie: P.p.s.a.). Sąd I instancji przyjął, że organ zasadnie dochodzi zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Takim świadczeniem były koszty szkolenia określone w art. 2 ust. 1 pkt 12 lit. a/ u.p.z.i.r.p. (należności przysługujące instytucji szkoleniowej) oraz koszty badań lekarskich i psychologicznych wymaganych w przepisach odrębnych (art. 2 ust. 1 pkt 12 lit d/ u.p.z.i.r.p.). Z akt sprawy wynikało, że organ nie wiedział o tym, że 24 sierpnia 2016 r. (w dacie rejestracji w PUP w L.) skarżący był stroną umowy zlecenia zawartej K. D., prowadzącym koncesjonowane Biuro Ochrony [...] i wykonywał na jej podstawie pracę zarobkową. Przedmiotowa umowa obowiązywała w okresie od 11 sierpnia 2016 r. do 28 sierpnia 2016 r. (punkt 1.3. umowy). O wykonywaniu pracy oraz o zgłoszeniu skarżącego do ubezpieczenia w ZUS przez zleceniodawcę organ nie miał wiedzy także w dniu skierowania skarżącego na szkolenie. Organ został powiadomiony przez ZUS o fakcie zgłoszenia skarżącego do ubezpieczenia z tytułu umowy zlecenia od 11 sierpnia 2016 r. do 28 sierpnia 2016 r. (pismo ZUS z 28 listopada 2018 r.). Powyższe oznacza, że skarżącemu nie powinien przysługiwać status osoby bezrobotnej w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c/ u.p.z.i.r.p. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że 24 sierpnia 2016 r. podczas rejestracji skarżący został pouczony, że status osoby bezrobotnej może uzyskać lub posiadać osoba, która nie jest zatrudniona i nie wykonuje innej pracy zarobkowej (punkt II podpunkt 1 informacji dla osób rejestrujących się w Powiatowym Urzędzie Pracy w L.). Skarżący otrzymał powyższe pisemne pouczenie, co potwierdził własnoręcznym podpisem. Skarżący zobowiązał się do zawiadomienia organu w terminie 7 dni o podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (punkt V podpunkt 5 ww. informacji) oraz o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego (punkt V podpunkt 10 informacji). Skarżącego pouczono także, że status bezrobotnego może uzyskać lub posiadać osoba, która nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego (punkt II pkt podpunkt 17 informacji dla osób rejestrujących się w PUP w L.). W tych warunkach za nieskuteczny Sąd I instancji uznał zarzut skargi dotyczący wadliwych ustaleń organu, że po 24 sierpnia 2016 r. skarżący wykonywał jakąkolwiek inną pracę zarobkową, pozostawał w dyspozycji byłego zleceniodawcy oraz że był świadomy faktu pozostawania w zatrudnieniu na podstawie umowy zlecenia. Legalności zaskarżonej decyzji nie podważa okoliczność, że skarżący nie miał świadomości tego, że został zgłoszony przez zleceniodawcę do ubezpieczenia społecznego. W sytuacji, kiedy – jak to podniesiono w skardze - zleceniodawca poinformował o zakończeniu spornej umowy zlecenia, rzeczą skarżącego było jej rozwiązanie przed wizytą w dniu 24 sierpnia 2016 r. w PUP w L., a jeśli nie, to w świetle udzielonych informacji dla osób rejestrujących się w Powiatowym Urzędzie Pracy w L., przynajmniej zawiadomienie organu o istnieniu takiej umowy. Skarżący wiedział na jaki okres została ona zawarta i w jakim okresie obowiązywała, czego dowodem jest m.in. oświadczenie z dnia 14 grudnia 2018 r., w którym skarżący podaje, że pracował do dnia 28 sierpnia 2016 r. na rzecz Biura Ochrony [...] (k. 29 akt adm.). K. D. potwierdził w swoich wyjaśnieniach z 28 czerwca 2019 r., że umowa obowiązywała od 11 do 28 sierpnia 2016 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. K. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu strona zarzuciła rażące naruszenie art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.p.z.i.r.p. poprzez nietrafne oddalenie odwołania złożonego przez A. K., pomimo że skarżący nie miał świadomości, że w tym czasie był ubezpieczony, gdyż był przekonany, że łączący go ze zleceniodawcą stosunek zlecenia zakończył się z dniem 23 sierpnia 2016 r., którą to wiadomość podjął od swojego zleceniodawcy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 76 ust. 1 u.p.z.i.r.p. osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Przepis art. 76 ust. 2 u.p.z.i.r.p. definiuje zaś pojęcie "nienależnie pobranego świadczenia". Zgodnie z tym przepisem za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się m.in: koszty szkolenia, w przypadku określonym w art. 41 ust. 6 lub w przypadku gdy skierowanie na szkolenie nastąpiło na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę skierowaną na szkolenie (pkt 4). Organy I i II instancji stosując powołane przepisy uznały, że skoro w dacie rejestracji w PUP skarżący był stroną umowy zlecenia, to nie powinien mu przysługiwać status osoby bezrobotnej, a tym samym w sposób nieuprawniony uzyskał świadczenie pieniężne w postaci kosztów szkolenia oraz badań lekarskich, stąd podlegało ono zwrotowi jako nienależnie pobrane. "Nienależnie świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Zatem pojęcie to nie nawiązuje do świadomości i woli jakiejkolwiek osoby. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane", to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinione zaniechania). W przypadku "świadczenia nienależnie pobranego" jego pobraniu towarzyszyć musi zawinione działanie beneficjenta, który działając w złej wierze, ma świadomość nienależności pobrania. Wymaga to zatem od organu wykazania w postępowaniu dowodowym negatywnego zachowania skarżącego, ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2244/16, wyrok NSA z 3 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1034/08; dostępne w bazie internetowej CBOSA). Istotną cechą "nienależnego świadczenia", o którym mowa m.in. w zastosowanym przez organy art. 76 ust. 2 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jest nie tylko uprzednie pozbawienie statusu bezrobotnego, ale zamiar i świadomość osoby, która świadczenie pobrała, co do faktu, że jej się ono nie należy (por. wyrok WSA w Szczecinie z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1288/11). Co więcej, w niektórych, konkretnych przypadkach sądy podkreślają, że: "Samo jednak złożenie podpisu pod pouczeniem przez skarżącego nie oznacza, że skarżący zrozumiał jego treść, oraz że zrozumienie to polegało na zaistnieniu świadomości co do skutków prawnych sytuacji w jakiej znalazł się skarżący ..." (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 września 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 265/14). Wskazać należy w związku z tym, że jeżeli chodzi o pouczenie skarżącego, to organy powołały się wyłącznie na fakt podpisania przez niego w dniu rejestracji – 24 sierpnia 2016 r. "Informacji dla osób rejestrujących się w Powiatowym Urzędzie Pracy w L.", która zawierała między innymi, w części II pkt 1 wyjaśnienie, iż status bezrobotnego może uzyskać lub posiadać osoba, która nie jest zatrudniona i nie wykonuje innej pracy zarobkowej; nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego (część II pkt 17). Natomiast w części V druku "Informacji..." wśród obowiązków bezrobotnego w punkcie 8 zawarto zapis, że bezrobotny jest zobowiązany w ciągu 7 dni poinformować PUP o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, zaś w punkcie 10 o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego. Zauważenia wymaga, że w podpisanym przez skarżącego druku zawarto cały szereg różnych informacji, co powodowało, że dla osoby niewprawionej w czytaniu tego typu pism stanowiło trudność wyłonienie spośród wielu informacji, tych istotnych w konkretnych sytuacjach. Ponadto nie można wykluczyć, że skarżący informację zawartą w części II pkt 1 odczytał literalnie, zaś informacje uzyskane od zleceniodawcy o zakończeniu umowy zlecenia, mogły rodzić u niego uzasadnione przekonanie o tym, że jest osobą niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej. Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie można pominąć, że skarżący jako osoba bezrobotna zarejestrował się 24 sierpnia 2016 r. zaś przedmiotowa umowa zlecenia obowiązywała do 28 sierpnia 2016 r. A zatem jedynie przez cztery dni skarżący nie spełniał warunków dla uzyskania statusu bezrobotnego. W tym czasie, poza uzyskaniem tego statusu nie osiągnął żadnych innych wymiernych korzyści, gdyż nie posiadał uprawnień do pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Trudno w takich okolicznościach uznać, że skarżący z premedytacją zataił fakt bycia stroną umowy zlecenia do 28 sierpnia 2016 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że od 29 sierpnia 2016 r. skarżący faktycznie stał się osobą bezrobotną i w dacie kierowania na szkolenie, tj. 28 września 2016 r., jak i jego odbywania, nie istniały inne przeszkody do korzystania z tej formy aktywizacji zawodowej. Skarżący mógł nie być świadomy, że fakt obowiązywania wiążącej go umowy zlecenia, w sytuacji gdy w porozumieniu ze zleceniodawcą umowa ta nie była już faktycznie realizowana, interpretowany będzie jako wykonywanie pracy zarobkowej skutkujące brakiem możliwości uzyskania statusu osoby bezrobotnej, a w konsekwencji - koniecznością zwrotu wartości szkolenia. Podkreślić w tym miejscu należy, że konsekwencje nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu pobranych świadczeń są bardzo dotkliwe, zwłaszcza w kontekście braku jakichkolwiek korzyści osiągniętych przez skarżącego w wyniku obowiązywania umowy zlecenia w końcowym (czterodniowym) jej okresie, kiedy to A. K. zarejestrował się w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna. W świetle przedstawionych powyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarżącemu nie można przypisać działania podjętego z premedytacją, które ukierunkowane byłoby na nienależne korzystanie z instrumentów aktywizacji zawodowej. W sprawie nie wystąpiła zatem przesłanka subiektywna, konieczna dla nakazania zwrotu kosztów szkolenia, co oznacza, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.p.z.i.r.p., co czyni uzasadnionym podniesiony w tym względzie zarzut skargi kasacyjnej. W konsekwencji powyższych ustaleń na uwzględnienie zasługiwał wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając na podstawie art. 188 P.p.s.a. rozpoznał również skargę i z przyczyn wyżej omówionych uchylił również zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.