II SA/Gl 1507/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi J. K. (K.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 13 lipca 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1847/2023/13992/ w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 15 maja 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 4 maja 2023 r. J. K. (strona, skarżąca) zwróciła się do Prezydenta Miasta K. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem – O. K. Do wniosku załączono kopię orzeczenia o jego niepełnosprawności, z którego wynika, że został on zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na stałe, nie da się ustalić, od którego momentu występuje niepełnosprawność. W orzeczeniu tym wskazano również, że ojciec skarżącej wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Decyzją z dnia 15 maja 2023 r. Prezydent Miasta K. odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej w skrócie u.ś.r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 2000, dalej w skrócie k.p.a.). Jako powód odmowy organ I instancji wskazał, iż na podstawie orzeczenia o niepełnosprawności ojca skarżącej nie da się ustalić daty powstania jego niepełnosprawności. Strona nie zgodziła się z decyzją organu I instancji i wyrażając niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia wniosła odwołanie. Zarzuciła w nim naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, poprzez zastosowanie normy z art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 13 lipca 2023 r. utrzymało jednak w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium co prawda zgodziło się z zarzutem odwołania i wykluczyło dopuszczalność oparcia odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium momentu powstania niepełnosprawności. Jednak samą odmowę przyznania świadczenia uznało za prawidłową ze względu na zakres opieki sprawowanej przez skarżącą na ojcem. Zaakcentowało przy tym, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za sprawowanie faktycznej opieki, ale rekompensatą za utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Tymczasem zakres opieki, jakiej wymaga ojciec skarżącej nie był tego rodzaju, żeby wykluczał podjęcie przez skarżącą zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, gdyż wymiar sprawowanej opieki należy utożsamiać ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których ona sama nie jest w stanie zrealizować. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej. Tymczasem, zdaniem Kolegium, zakres opieki sprawowanej przez stronę oraz poszczególne czynności wykonywane przez nią, nie są na tyle angażujące, aby nie mogła podjąć choćby częściowego zatrudnienia. Ograniczają się one bowiem jedynie do robienia zakupów, przygotowania posiłków, pomocy w czynnościach higienicznych, załatwianiu spraw urzędowych, sprzątania mieszkania, prania, zamawiania wizyt lekarskich oraz zakupu lekarstw. Czynności te nie wymagają zatem codziennego czy całodobowego zaangażowania i mogą być realizowane także w warunkach zatrudnienia. Na powyższą decyzję strona, działając przez fachowego pełnomocnika, wniosła skargę, domagając się jej uchylenia. W skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez błędną wykładnię i stwierdzenie, że opieka, o której mowa w tym przepisie powinna mieć charakter całodobowy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową, gdyż wystarczające jest pozostawanie do dyspozycji podopiecznego i udzielanie mu pomocy oraz wykazywanie ciągłej gotowości niesienia tej pomocy. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a. i art. 9 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy z zaniechaniem uwzględnienia słusznego interesu obywateli, z naruszeniem zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki poprzez brak wezwania strony do sprecyzowania jakiego rodzaju czynności podejmuje w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem oraz ile czasu zajmuje skarżącej wykonywanie poszczególnych czynności związanych ze świadczeniem tej opieki. Zarzucono także naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, gdyż organ zupełnie pominął kwestię, że ojciec skarżącej posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności sprawowania stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, jak również pominął treści wywiadu środowiskowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Ponadto wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej w skrócie jak dotychczas "u.ś.r."). Jak stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą na ojcem. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazuje przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wymieniając wśród nich konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę. Sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki i wskazań zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Przepis ten wymaga, aby opieka nad osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności sprawowana była zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z tego orzeczenia, a zatem aby była to opieka długotrwała i stała. Warunku "stałej" opieki nie można przy tym rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez całą dobę, lecz ma to być stała w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie (tak np. wyroki WSA: w Gliwicach z 23 listopada 2023 r., sygn. II SA/Gl 1497/23, w Gdańsku z 20 grudnia 2023 r., sygn. II SA/Gd 360/23, w Białymstoku z 12 grudnia 2023 r., sygn. II SA/Bk 706/23, we Wrocławiu z 9 listopada 2023 r., sygn. IV SA/Wr 209/23). W realiach rozpoznawanej sprawy Kolegium uznało, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad jej niepełnosprawnym ojcem nie wyklucza podjęcia przez nią jakiegokolwiek zajęcia zarobkowego, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Kolegium poczyniło przy tym ustalenia faktyczne dotyczące zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki nad ojcem i podało, że czynności te ograniczają się jedynie do robienia zakupów, przygotowywania posiłków, pomocy w czynnościach higienicznych, załatwiania spraw urzędowych, sprzątania mieszkania, prania, zamawiania wizyt lekarskich oraz zakupu lekarstw. Jako podstawę takich ustaleń faktycznych Kolegium wskazało: złożone oświadczenia strony oraz ustalenia zawarte w protokole z wywiadu środowiskowego. W ocenie Sądu poczynione przez organ odwoławczy ustalenia faktyczne nie pokrywają się w pełni z materiałem dowodowym, wskazanym przez ten organ jako źródło powyższych ustaleń. Według ustaleń pracownika socjalnego ojciec skarżącej (lat 87) nie jest w stanie samodzielnie poruszać się po mieszkaniu i poza nim, zaś skarżąca pomaga mu w chodzeniu. Dba ona również o regularne przyjmowanie leków przez ojca. Ponadto według pracownika socjalnego ojciec skarżącej nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, w związku z tym skarżąca "zrezygnowała z pracy, by pełnić na ojcem całodobową opiekę (karta 28 akt administracyjnych organu I instancji). Ponadto ten sam pracownik ustalił, że ojciec skarżącej ma niewydolność serca, nerek, [...] płuc, problemy z błędnikiem (karta 27 akt administracyjnych organu I instancji). Z powyższego wynika, że zakres czynności podejmowanych przez skarżącą jest szerszy od tego, który ustaliło Kolegium. Ponadto Kolegium nie zwróciło uwagi na znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie lekarza sprawującego opiekę na ojcem skarżącej (karta 18 akt administracyjnych). Zgodnie z jego treścią oprócz schorzeń wymienionych w wywiadzie środowiskowym u ojca skarżącej występują zaburzenia poznawcze. Wyciągnie przez Kolegium wniosków z poczynionych przez ten organ ustaleń, w których pominięto w szczególności to, że ojciec skarżącej nie jest w stanie samodzielnie poruszać się po mieszkaniu oraz występują u niego zaburzenia poznawcze, a pracownik socjalny stwierdza, że nie jest on w stanie samodzielnie funkcjonować, świadczy o tym, że organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przy czym naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zaakcentować, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie przedstawił żadnych ustaleń faktycznych dotyczących zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki nad ojcem pomimo, że dysponował już wskazanym powyżej wywiadem środowiskowym. Ponadto organ ten w żaden sposób nie wskazał, że zakres czynności podejmowanych przez skarżącą w ramach opieki nad ojcem jest niewystarczający. Wyjaśniając zaś powody odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia wskazał wyłącznie na niespełnienie kryterium dotyczącego momentu powstania niepełnosprawności u ojca skarżącej. Wnosząc odwołanie strona mogła zatem zakładać, że zakres sprawowanej przez nią opieki nie budzi zastrzeżeń i że w związku z tym nie ma potrzeby przedstawiania żadnych dodatkowych dowodów w tym zakresie czy choćby podnoszenia twierdzeń. Tymczasem Kolegium jako argument za zasadnością swojego rozstrzygnięcia wskazało, że w toku postępowania "strona nie kwestionowała jego treści, ani nie przedkładała żadnych dowodów, ani oświadczeń, z których wynikałby odmienny niż ustalony, zakres opieki nad matką". Ponadto Kolegium stwierdziło, że rezygnacja zatrudnienia w przypadku wnioskodawcy "miała miejsce już dawno". Podczas gdy ze znajdującego się w aktach sprawy świadectwa pracy wynika, że skarżąca była zatrudniona do [...] lutego 2023 r., a zatem zatrudnienie ustało na nieco ponad 2 miesiące przed złożeniem wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Co więcej, Kolegium w kontekście zakresu zabiegów opiekuńczych skarżącej wobec ojca wskazało na niezasadność podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 17 u.ś.r. Podczas gdy takiego zarzutu dotyczącego w istocie naruszenia całego tego przepisu w odwołaniu nie podniesiono. Zarzuty odwołania dotyczyły bowiem wyłącznie art. 17 ust. 1b u.ś.r., czyli kryterium daty powstania niepełnosprawności, a żadnych zarzutów dotyczących zakresu sprawowanej opieki odwołanie nie zawierało. Zresztą jest to zrozumiałe, gdyż jak wcześniej już zauważono organ I instancji nie wskazał, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki jest niewystarczający. Co prawda Kolegium prawidłowo wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako wynagrodzenie za sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się wskazanym przez ustawodawcę orzeczeniem o niepełnosprawności. Prawidłowo też zwróciło uwagę na konieczność występowania związku przyczynowego pomiędzy sprawowaną opieką a rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem. Jednak zakres opieki sprawowanej przez skarżącą wynikający z zebranego w sprawie materiału dowodowego był szerszy niż wynika to z ustaleń poczynionych przez Kolegium, a bierność strony w zakresie wykazania zakresu tej opieki wynikała ze stanowiska organu I instancji, który co do zakresu opieki nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń. Zastrzec jednocześnie należy, że na obecnym etapie Sąd nie przesądza, czy zakres opieki na ojcem sprawowanej przez skarżącą jest wystarczający do przyznania wnioskowanego świadczenia. Zebrany dotychczas materiał dowodowy nie daje bowiem jeszcze w tym zakresie jednoznacznej odpowiedzi. Nie ustalono bowiem częstotliwości czynności podejmowanych przez skarżącą w ramach sprawowanej opieki, wymiaru zaangażowanego czasu, czy pór dnia, w których są podejmowane. Nie wiadomo też na czym polega pomoc ojcu w zabiegach higienicznych, a także czy ojciec skarżącej jest w stanie samodzielnie spożywać posiłki, przyjmować leki zgodnie ze wskazaniami lekarza oraz czy jest w stanie samodzielnie korzystać z toalety, a także czy bez pomocy skarżącej jest w stanie przemieszczać się po mieszkaniu. Wskazując w wywiadzie środowiskowym, że ojciec skarżącej wymaga jej pomocy przy określonych czynnościach należało w każdym przypadku wskazać na czym konkretnie pomoc ta polega i czy bez niej dana czynności może być jednak przez niego samodzielnie wykonana. Nie wiadomo też, czy oprócz podejmowanych czynności skarżąca musi pozostawać w gotowości do świadczenia pomocy ze względu na pojawiające się doraźnie potrzeby ojca związane z jego stanem zdrowia lub przypadkami jego nagłego pogorszenia. Wszystkie te zagadnienia nie zostały dotychczas wyjaśnione pomimo przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, czego orzekające w sprawie organy nie dostrzegły. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W zaistniałej sytuacji, należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przywołanych powyżej przepisów k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 480,00 zł, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem ustalone na postawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.). Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., a to wobec wniosku Kolegium i jednocześnie braku żądania ze strony skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Prowadząc ponowne postępowanie organy na zasadzie art. 153 p.p.s.a. związane będą oceną prawną przedstawioną w powyższych rozważaniach Sądu, a także przedstawionymi powyżej wskazaniami. W szczególności w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji dokona nie budzących wątpliwości ustaleń stanu faktycznego związanych z zakresem sprawowanej przez skarżącą opieki, uwzględniając schorzenia ojca skarżącej. Uzupełnienia wymagają wskazane powyżej braki postępowania dowodowego. Organ ustali zwłaszcza dobowy wymiar czasu sprawowanej opieki, porę dnia i częstotliwość działań podejmowanych przez skarżącą w ramach sprawowanej opieki z zaznaczeniem tych czynności, których niepełnosprawny nie byłby w stanie dokonać samodzielnie bez pomocy skarżącej lub których dokonanie byłoby znacznie dla niego utrudnione. Stronie (a przede wszystkim jej pełnomocnikowi) należy przy tym dać możliwość złożenia ewentualnych wniosków dowodowych oraz przedstawienia dowodów dotyczących zakresu sprawowanej przez nią opieki nad ojcem, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów dowodowych, zgodnie z wymaganiami statuowanymi w art. 10 § 1 k.p.a. Następnie organ dokona ponownej oceny wniosku skarżącej i całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, rozstrzygając przede wszystkim, czy ustalony po uzupełnieniu materiału dowodowego stan faktyczny sprawy, ze względu na istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaną opieką a rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia, pozwala na przyznanie skarżącej wnioskowanego przez nią świadczenia. Wykluczone jest przy tym, aby przy ocenie zasadności wniosku opierać się o kryterium daty powstania niepełnosprawności. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.