I GSK 947/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Spółki z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Go 164/16 w sprawie ze skargi [A] Spółki z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od [A] Spółki z o.o. z siedzibą w T. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA) wyrokiem z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 164/16 oddalił skargę [A] spółki z o.o. z siedzibą w T. (dalej: spółka) na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (dalej: Dyrektor ARiMR) z [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Spółka 16 maja 2014 r. złożyła wniosek o przyznanie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (dalej: PRŚ) na rok 2014, który obejmował: Pakiet 1. Rolnictwo zrównoważone. Wariant 1.1 - zrównoważony system gospodarowania - powierzchnia 63,47 ha na działkach rolnych oznaczonych: A (57,35 ha) oraz B (6,12 ha); jako roślinę uprawną wskazano kukurydzę. Decyzją z [...] czerwca 2015 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Zielonej Górze odmówił spółce przyznania wnioskowanej płatności PRŚ na rok 2014. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że w sprawie przy ustalaniu powierzchni kwalifikującej się do płatności PRŚ uwzględniono wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie spółki w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Wynikała z niej różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną (63,47 ha), a powierzchnią kwalifikującą się do płatności PRŚ (48,67 ha) wynoszącą 14,80 ha, co stanowi przedeklarowanie powierzchni na poziomie 30,41%. Dodatkowo wskazano, że w związku z faktem, że na części gruntów gdzie spółka deklarowała kukurydzę występowały łąki (niewymienione w załączniku do rozporządzenia jako uprawa, do której nie przysługują płatności PRŚ w pakiecie "rolnictwo zrównoważone"), to do powierzchni kwalifikującej się do płatności PRŚ uwzględniono wyłącznie uprawę kukurydzy. Tym samym wystąpiła różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym, a kwalifikującym się do płatności PRŚ na poziomie uniemożliwiającym - w świetle brzmienia art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasad wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011 r.; dalej: rozporządzenie 65/2011) przyznanie płatności PRŚ na rok 2014. Orzekając na skutek odwołania spółki Dyrektor ARiMR decyzją z 14 grudnia 2015 r. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438), art. 21 ust. 2 i ust. 3, art. 30 ust. 1, art. 31 ust. 8 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173), § 2, § 3 pkt 1, § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.; dalej: rozporządzenie PRŚ) oraz art. 16 ust. 5 rozporządzenia 65/2011 – utrzymał decyzję I instancji w mocy. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę spółki. W uzasadnieniu wyroku WSA wyjaśnił zasady i warunki dotyczące składania i przyznawania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2014 znajdują podstawę w przepisach prawa zarówno krajowego, jak i unijnego, wskazując stosowne uregulowania. Podkreślił, że przyznanie płatności PRŚ możliwe jest wówczas, gdy zadeklarowana powierzchnia działek rolnych jest zgodna z rzeczywistym stanem faktycznym i przestrzegane są przez rolnika wymogi w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów. Zgodnie bowiem z § 18 pkt 1 rozporządzenia PRŚ wysokość płatności PRŚ w danym roku ustala się jako iloczyn stawek płatności za hektar gruntu i powierzchni działek rolnych po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. WSA wskazał następnie, że wyniki czynności kontrolnych zawarte w raporcie nr [...], który wraz z ortofotomapami przedstawiającymi gospodarstwo rolne spółki mają zasadnicze znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej sprawy, gdyż wpłynęły na ustalenie wielkości przedeklarowania powierzchni działki, na których prowadzony jest zadeklarowany przez spółkę program rolnośrodowiskowy. W ocenie WSA ustalenia organu w tym zakresie odpowiadają stanowi rzeczywistemu i brak jest podstaw do zakwestionowania dokonanej przez organ w tym zakresie oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Jednocześnie WSA uznał, że bez znaczenia dla wyniku sprawy miała okoliczność zastosowania przez organ tolerancji pomiaru przy uwzględnieniu 0,75 m strefy buforowej wokół kontrolowanych działek. WSA wskazał także, że w takich sprawach jak rozpoznawana, ciężar udowodnienia faktów, na które się powołuje spółka spoczywała na niej. Oznacza to, że samo zgłoszenie zarzutów do protokołów z kontroli bez wskazania dowodów na poparcie ich zasadności nie może odnieść zamierzonego skutku. WSA podkreślił, że skontrolowanie i ustalenie powierzchni rzeczywistej przy wykorzystaniu ortofotomap jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę z udziałem spółki. Pomiar na podstawie ortofotomap jest aktualny i precyzyjny. Stąd nie jest więc trafne stanowisko, że każde zakwestionowanie pomiaru przez rolnika bez wskazania konkretnych zastrzeżeń i dowodów co do jego wyniku, powoduje konieczność przeprowadzenia przez organ kontroli na miejscu z jego udziałem. Prawo do przeprowadzenia pomiarów i przedłożenia organowi stosownych dowodów służy natomiast stronie. Spółka przedstawiła taki dowód w postaci szkicu z pomiaru wykonanego [...] marca 2015 r. przez geodetę K. L., jednakże ocena tego dowodu dokonana przez organ odwoławczy, sprowadzająca się do uznania, że nie pozwala on na zanegowanie ustaleń poczynionych w trakcie kontroli z [...] lutego 2015 r., nie przekracza granic swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. WSA uznał, że organ w sposób wnikliwy i logiczny uzasadnił swoje stanowisko. Szkic przedstawiony przez spółkę co najwyżej może przedstawiać "powierzchnię upraw polowych" na [...] marca 2015 r., a więc miesiąc po dokonanej kontroli przez pracowników ARiMR. Tym samym stan faktyczny mógł ulec zmianie w stosunku do istniejącego w 2014 r. (w chwili sporządzania ortofotomap), jak również tego stwierdzonego w czasie kontroli z [...] lutego 2015 r. Szkic ten w sposób ewidentny nie wytrzymuje konfrontacji ze zgromadzonym przez organ materiałem dowodowym, zwłaszcza ze zdjęciami powiązanymi ze poszczególnymi miejscami zaznaczonymi na mapie, na których uwidocznione zostały łąka, tereny porośnięte, trzcinami, chwastami, krzewami, drzewami lub inną uprawą niż kukurydza , tożsamą z tą, która znajduje się na sąsiedniej nieruchomości. Spółka nie wykazała zatem, że dokumentacja fotograficzna przedstawia w istocie inne tereny niż te, które określa protokół z kontroli. Powyższe ustalenia – w ocenie WSA – uzasadniały przypisanie spółce występujących w gospodarstwie nieprawidłowości skutkujących odmową przyznania płatności PRŚ. Spółka skargą kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego i zrzekła się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego przez organ jurysdykcyjny, w szczególności brak odniesienia się do podnoszonych przez spółkę wątpliwości, co do wadliwych ustaleń odnośnie przyjęcia stref buforowych oraz punktów odniesienia, a tym samym błędne ustalenie faktu przekroczenia granic upraw oraz powierzchni niekwalifikujących się do płatności, a w konsekwencji niepełne, wadliwe ustalenie stanu faktycznego; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której spółka wykazała dowodem z opinii geodety, że postępowanie organów administracji dotknięte było wadami uniemożliwiającymi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Dyrektor ARiMR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i wniósł o przeprowadzenie rozprawy przed NSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Pierwszy z zarzutów dotyczy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego, w szczególności brak odniesienia się do podnoszonych przez spółkę wątpliwości, co do wadliwych ustaleń odnośnie przyjęcia stref buforowych oraz punktów odniesienia, a tym samym błędne ustalenie faktu przekroczenia granic upraw oraz powierzchni niekwalifikujących się do płatności, a w konsekwencji niepełne, wadliwe ustalenie stanu faktycznego. Jest to zarzut chybiony ze względów konstrukcyjnych. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. Z powyższego wynika, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Tak więc zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielnej podstawy kasacyjnej może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy nie zawiera stanowiska odnośnie co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co kasator powinien wykazać. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zostało tak sporządzone, że umożliwiało skonstruowanie zarzutów kasacyjnych i pozwala na jego kontrolę instancyjną. Zawiera też stanowisko w przedmiocie przyjętego przez sąd pierwszej stanu faktycznego sprawy. Przy czym należy podkreślić, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy do kwestionowania stanowiska sądu pierwszej instancji, co do przyjętego stanu faktycznego i jego oceny (por. uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA 2010/3/39). Temu służą inne zarzuty procesowe, przede wszystkim zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. powiązany z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej i odpowiednio sformułowana w tym zakresie argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej. Co prawda autor skargi kasacyjnej wskazał także w punkcie drugim skargi kasacyjnej na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ale nie powiązał go z jakimikolwiek przepisami postępowania administracyjnego. Sam zaś przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez WSA jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Oznacza to, że przepis ten – podobnie jak art. 151 p.p.s.a. – nie mógł stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2551/16, wyrok NSA z 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 859/15, wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2671/14). Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z przepisem powołanym jako ostatni w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. W stanie sprawy tą okolicznością była wielość spraw spółki.