IV SAB/Wr 1016/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi N. V. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. odrzucić skargę ; II. zwrócić skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 ( słownie: sto) złotych . UZASADNIENIE Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte wnioskiem N. V. (dalej: strona, strona skarżąca) z dnia 14 września 2020 r. (wpływ w dniu 24 września 2020 r.), adresowanym do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 19 marca 2021r strona stawiła się osobiście w organie, a w dniu 22 marca 2021 r. dołączyła umowę najmu lokalu z dnia 11 lutego 2021r. Pismem z dnia 23 lutego 2022 r. organ, działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.), wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu, Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we Wrocławiu oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństw państwa. Komenda Wojewódzka Policji we Wrocławiu pismem z dnia 18 marca 2022 r. udzieliła organowi odpowiedzi na powyższe pismo. Decyzją z dnia 13 maja 2022 r., nr SOC- PCII.6151.1. 4828.2020.A. DS . Wojewoda udzielił stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z terminem ważności do dnia 13 maja 2024 r. Przesyłka adresowana do strony (na adres podany w przedmiotowym wniosku ) , zawierająca wspomnianą decyzję , w dniu 10 czerwca 2022r. została zwrócona do organu z adnotacją ,że adresat wyprowadził się . Pismem z dnia 13 października 2022 r. (wpływ do organu w dniu 19 października 2022r.) strona złożyła ponaglenie na bezczynność organu. Pismem z dnia 18 października 2022 r. (wpływ do organu w dniu 26 października 2022 r.) strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w przedmiocie rozpoznania jej wniosku. Strona skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie ,że Wojewoda dopuścił się przewlekłości postępowania administracyjnego, którego skarga dotyczy; 2) stwierdzenie ,że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa ; 3) zobowiązanie organu do wydania aktu administracyjnego w zakreślonym przez Sąd terminie; 4) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 24590,85zł ; 5) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, a to art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 w zw. z art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2022 r., poz.2000 ze zm., dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu skargi strona wywodziła, że postępowanie w jej sprawie trwa już ponad 2 lata .Tymczasem organ nie wydał decyzji ani nie podjął innych czynności zmierzających do załatwienia wniosku, mimo upływu ustawowych terminów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podnosząc , że decyzją z dnia 13 maja 2022 r. udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z terminem ważności do dnia 13 maja 2024 r. Dodatkowo podniósł ,że sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu nie wynika z ich złej woli, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców. Wielokrotny przyrost wniosków, przy fluktuacji kardy pracowniczej, ma istotny wpływ na tempo procedowania spraw. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Oznacza to, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu, zaś przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej bądź wymierzenie organowi grzywny jest niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza analiza jej pod kątem dopuszczalności. Innymi słowy, sąd zobowiązany jest do zbadania, czy w danej sprawie nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi, wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarga na przewlekłość podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z tego względu, że została wniesiona po załatwieniu sprawy przez organ. Jak wynika bowiem z materiału aktowego badanej sprawy , decyzja w sprawie została wydana w dniu 13 maja 2022 r., zaś przedmiotowa skarga została wniesiona 26 października 2022 r. Na wstępie wymaga zaakcentowania , że obecnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - na skutek podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny - w składzie siedmiu sędziów- dwóch uchwał z dnia z 22 czerwca 2020 r. o sygn. akt II OPS 5/19 dotyczącej bezczynności oraz z dnia 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21 dotyczącej przewlekłości – nie istnieje rozbieżność poglądów w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do dopuszczalności skargi na bezczynność organu lub przewlekłość w postępowaniu w sytuacji, gdy postępowanie to zostało już w chwili wniesienia jednej z tych skarg zakończone. W tej ostatniej uchwale wyjaśniono, że "skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." Z uwagi na treść art. 269 § 1 p.p.s.a. powyższy pogląd ma charakter wiążący. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zajętym w uchwale i przyjąć wykładni prawa odmiennej od tej, która została zaakceptowana przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. Możliwość wzruszenia poglądu wyrażonego w uchwale wymagałaby zainicjowania nowej procedury uchwałodawczej poszerzonego składu. Przyjąć zatem należy ,że w przypadku wniesienia skargi na przewlekłość po załatwieniu sprawy przez organ nie istnieje już stan przewlekłości, a to oznacza , że nie istnieje już przedmiot skargi w chwili jej wniesienia. Kontrolowany bowiem w wyniku skargi na bezczynność lub przewlekłość stan rzeczy musi być w dacie skargi aktualny , a nie historyczny. A zatem załatwienie sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi , skutkuje ustaniem stanu podlegającego go kontroli sądowej tj. stanu przewlekłości. W uzasadnieniu uchwały o sygn. akt II OPS 1/21 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w takiej sytuacji za podstawę prawną odrzucenia skargi należałoby uznać art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., stanowiący, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Wskazał przy tym m. in. że "Za inną przyczynę niedopuszczalności skargi, nawet w okolicznościach uprzedniego złożenia ponaglenia do organu administracji w toku postępowania administracyjnego, należałoby uznać okoliczność braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia rozumianego, jako przewlekłość nie dającą się usunąć ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w sposób kończący postępowanie administracyjne. Nie jest już bowiem możliwe osiągnięcie celu skargi, którym jest rozstrzygnięcie sprawy, skoro organ dokonał już takiego rozstrzygnięcia". W cytowanej wyżej uchwale wyjaśniono także, że "Przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie". Innymi słowy, jeżeli organ zakończy postępowanie administracyjne stosownym rozstrzygnięciem przed wniesieniem skargi , to w takiej sytuacji zarzucana bezczynność i przewlekłość realnie przestaje istnieć – ustaje jako okoliczność faktyczna i tym samym nie może stanowić przedmiotu skargi . Wobec tego , skoro stan bezczynności lub przewlekłości kończy się wraz z załatwieniem sprawy przez organ, to oczywiste jest, że skarga nie może dotyczyć przedmiotu, który nie istnieje już w chwili jej wniesienia. Taka też wykładnia art. 53 ust. 2b p.p.s.a. została przyjęta zarówno w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OPS 5/19), jak i uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 7 marca 2022 r. (sygn. akt II OPS 1/21). Powyższą wykładnię wspierają również argumenty natury celowościowej, a dotyczące podstawowej funkcji, jaką ma pełnić skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W świetle uzasadnień obu powoływanych powyżej wielokrotnie uchwał NSA , nie budzi wątpliwości, że funkcją tą jest "doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności" (sygn. akt II OPS 5/19), czy też "doprowadzenie do załatwienia sprawy przez organ w jak najkrótszym czasie" (sygn. akt II OPS 1/21). Wydanie decyzji realizuje tę podstawową funkcję skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W tym kontekście zwrócić należy uwagę na to , że w powołanej wyżej uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność organu ma data zakończenia przez organ prowadzonego postępowania, przez co należy rozumieć wydanie decyzji. Zgodnie z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jak stanowi art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. datę jej wydania. Datą wydania decyzji pisemnej jest dzień podpisania decyzji zawierającej wymagane przez prawo składniki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że nie powinno się przy tym utożsamiać daty wydania decyzji z datą jej doręczenia .Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważnionej zgodnie z art. 268a k.p.a.).Uznać zatem należy , że czynność doręczenia stronie decyzji nie stanowi załatwienia sprawy administracyjnej , bowiem nie przyznaje, ani nie stwierdza, ani nie uznaje ona żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia (zob. postanowienie NSA z 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 171/15; publ. CBOSA). Natomiast doręczenie decyzji już po wniesieniu skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzanie postępowania nie zmienia jednak faktu, że podstawą żądania tej skargi było wydanie stosownej decyzji przez organ , co w badanej sprawie niewątpliwie nastąpiło w dniu 13 maja 2022 r. To data wydania, nie zaś doręczenia decyzji, ma kluczowe znaczenie przy ocenie terminowości działania organu w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II FSK 235/15; publ. CBOSA). W konsekwencji uznać należy, że jeżeli Sąd ustali brak przedmiotu zaskarżenia w postaci ustania - przed dniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego - stanu bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego wskutek wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji, to nie może dokonywać oceny spełnienia kolejnych warunków dopuszczalności wniesienia skargi, skoro sama skarga jest niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Z tych względów na podstawie art.58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art.232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. ( pkt II).