I OSK 1491/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 20 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1518/21 w sprawie ze skargi L. R. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 6 października 2021 r. nr NWXIV.7581.3.34.2021 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 8 kwietnia 2022 r. II SA/Gl 1518/21, oddalił skargę L. R. na decyzję Wojewody Śląskiego z 6 października 2021 r. nr NWXIV.7581.3.34.2021 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L. R. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało przyjęciem przez organ administracji niekorzystnych dla odwołującego domniemań faktycznych i błędne ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość, obejmująca działkę została wykorzystana w całości na cele wywłaszczenia, podczas gdy organ był zobowiązany do kompleksowego wyjaśnienia sprawy poprzez zgromadzenie całego materiału dowodowego, a w szczególności zgromadzenie dokumentów wskazujących na rzekome posadowienie urządzeń technicznych oraz wyrysu z mapy dokumentujących ich dokładne położenie w działce nr [...], gdyż z okoliczności faktycznych sprawy jednoznacznie wynika, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na działce nr [...], względnie znaczna cześć działki nr [...] nie została w ogóle zagospodarowana na cele wywłaszczenia; b) art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie rozważenia całego zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokonanie jego dowolnej a nie swobodnej oceny, co w następstwie doprowadziło do ustaleń niezgodnych ze stanem faktycznym sprawy; c) art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie niezgodnych z rzeczywistym stanem faktycznym sprawy ustaleń i wydanie orzeczenia naruszającego podstawowe prawa konstytucyjne odwołującego, co narusza zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, utrzymując w mocy decyzję stojącą w oczywistej sprzeczności z interesem społecznym oraz słusznym interesem obywateli; 2. prawa materialnego: a) art. 137 ust. 1 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że sporna nieruchomość w zakresie, w jakim została zagospodarowana chodnikiem oraz terenem zielonym przy ul. P[...] , nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a cel ten został zrealizowany, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Żory, przyjętym Uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Żory nr VI/24/78 z dnia 28 listopada 1978 r., podczas gdy prawidłowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że cel wywłaszczenia określony w powyższych dokumentach nie został zrealizowany, a zatem sporna nieruchomość, przynajmniej w części, okazała się być zbędną na cele wywłaszczenia; b) art. 137 ust. 2 w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i odmówienie zwrotu przedmiotowej nieruchomości obejmującej działkę nr [...], podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że nawet przy przyjęciu, że chodnik oraz teren zielony przy ul. P[...] zlokalizowana na niniejszej nieruchomości realizuje cel wywłaszczenia, to pozostała część działki pozostaje niezagospodarowana i podlega zwrotowi zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; c) art. 136 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy przedmiotowa nieruchomość jest wykorzystywana niezgodnie z celem wskazanym w akcie notarialnym z 18 grudnia 1980 r. Rep. A 2827/80, a sam cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na całej powierzchni działki, co prowadzi do wniosku, że część działki nr [...] powinna podlegać zwrotowi; d) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, mimo, że w części, stała się ona zbędna dla celów wywłaszczeniowych; e) art. 6 pkt 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że budowa chodnika i terenu zielonego stanowi realizację celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej, a mianowicie "teren projektowanych dzielnicowych urządzeń sportowych z salą gimnastyczną z zespołem boisk oraz otwartym basenem", a zatem błędne uznanie, że cel wywłaszczenia w niniejszej sprawie został zrealizowany; f) art. 4 pkt 2 w zw. z art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędne uznanie, że całość działki została zajęta pod pas drogowy ul. P[...], podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy w sprawie nie dostarcza informacji na temat tego, czy droga asfaltowa ul. P[...] w rzeczywistości stanowi drogę publiczną, z uwagi na brak przedstawienia do akt sprawy pozwolenia na budowę takiego obiektu jak droga publiczna, a uchwała Rady Miasta Żory z dnia 26 stycznia 2006 r. nr 501/XLIV/06, nie ma decydującego znaczenia dla zakwalifikowania działki nr [...] jako części drogi gminnej, a zatem stanowi ona w rzeczywistości drogę wewnętrzną, jak również fakt, że droga ta zajmuje tylko część spornej działki nr [...] oraz że całość działki nie została zajęta pod pas drogowy ul. P[...]; g) art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez jego niezastosowanie i niezakwalifikowanie ul. P[...], zlokalizowanej w części spornej nieruchomości - działki nr [...] wraz z chodnikiem jako drogi wewnętrznej, a zatem niepodlegającej wyłączeniu z obrotu na podstawie art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; h) art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wydanie decyzji godzącej w konstytucyjną ochronę własności prywatnej, stanowiącą podstawę ustroju gospodarczego RP. Mając na względzie podniesione zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2. rozpoznanie niniejszej skargi na posiedzeniu niejawnym; 3. zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały obszernie uzasadnione. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Miasto Żory wnosząc o jej oddalenie oraz rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Odniesienie się do niektórych zarzutów będzie jednak wymagało przytoczenia ustaleń faktycznych, jakie Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Zaznaczyć jednak należy, że w tym przypadku zarzuty postawione w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej częściowo się powtarzają oraz pokrywają z zarzutami procesowymi, mimo przywołania innych przepisów. Z tego powodu niektóre zagadnienia zostaną rozpoznane łącznie. W dalszych rozważaniach wyjść należy od zagadnień materialnych, gdyż od treści norm materialnych zależy niezbędny zakres wyjaśnienia sprawy, a tym samym kompletność materiału dowodowego i poprawność oceny dowodów (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), co jest przedmiotem zarzutów procesowych. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Niezależnie jednak od faktu, czy mamy do czynienia ze zbędnością nieruchomości na cel wywłaszczenia, w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., "Niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych" (wyrok NSA z 12.02.2009 r. I OSK 361/08, LEX nr 516045). Wynika to stąd, że zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzki, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych i zarazem wynika z niego zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż w nim wymienione. W uchwale Sądu Najwyższego z 13 października 2006 r. III CZP 72/06 (Lex nr 196346) wskazano, że w orzecznictwie drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, gdyż własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Powyższe rozwiązanie upoważnia do stwierdzenia, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej (na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n.), a zajętej obecnie pod drogę publiczną, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Z ustaleń zaakceptowanych przez Sąd I instancji wynika, że działka nr 2412/7 stanowi pas drogowy ul. P[...] (choć omyłkowo Sąd I instancji użył nazwy ul. O[...], a omyłka ta jasno wynika z dalszych ustaleń), posiada powierzchnię zaledwie 0,0164 ha. Ze znajdującego w aktach fragmentu kolorowego wyrysu z planu miejscowego przyjętego uchwała Radu Miasta Żory z 2 czerwca 2016 r. (uchwała nr 244/XIX/16) wynika, że jest to działka o nieregularnym kształcie, bardzo wąska, o długości około 50 metrów. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazuje się na urządzenie na niej drogi asfaltowej z poboczem, przy czym nie budzi wątpliwości Sądu I instancji, że to stwierdzenie odnieść należy do całego pasa drogowego jako większej całości, którego przedmiotowa działka jest jedynie niewielkim fragmentem. Ustalenia te są kwestionowane w skardze kasacyjnej, ale zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego bezskutecznie. Dokonując takich ustaleń Sąd I instancji powołał się na wynik oględzin przeprowadzonych 7 maja 2019 r. oraz znajdujący się w aktach sprawy wydruk z Geoportalu. Także pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zdjęcia lotnicze wskazują, że w roku 1991 i 1992 teren nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot stanowił drogę służącą mieszkańcom osiedla. Ponadto, z załącznika do uchwały Rady Miasta Żory z 26 stycznia 2006 r. nr 501/XLIV/06 w sprawie ustalenia przebiegu oraz nadania kategorii dróg gminnych drogom znajdującym się na terenie miasta Żory (poz. 112) wynika, że ul. P[...] stanowi drogę publiczną. Wyjaśnić przy tym należy, że nie polega na prawdzie zarzut skargi kasacyjnej (pkt 2 lit. f), że uchwała Rady Miasta Żory z 26 stycznia 2006 r. nr 501/XLIV/06 nie ma decydującego znaczenia dla uznania ul. P[...] za drogę publiczną, skoro brak jest w aktach sprawy pozwolenia na budowę takiej drogi. Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Skoro ul. P[...] "została zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg", to nie można twierdzić, że nie jest drogą publiczną, jeżeli uchwała w tym przedmiocie nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Natomiast "Skorzystanie przez radę gminy z uprawnienia do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych, nie jest uzależnione od spełnienia przez nią warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Te przepisy są bowiem przepisami wykonawczymi do prawa budowlanego i mają zastosowanie tylko do budowy drogi publicznej" (wyroki NSA: z 10.03.2009 r. I OSK 1289/08, LEX nr 595038; z 10.12.2019 r. I OSK 1228/18, LEX nr 3437961). Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest natomiast legalność budowy drogi publicznej. Z kolei z art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu z chwili wydawania decyzji (6 października 2021 r.) wynikało, że: 1) pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą; 2) droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Droga zatem, wraz z jej niezbędnymi urządzeniami, musi być zlokalizowana w pasie drogowym, który jest wyznaczany przez linie rozgraniczające w planie miejscowym. Z wydruku fragmentu części graficznej planu miejscowego przyjętego uchwałą nr 244/XIX/16 Rady Miasta Żory z dnia 2 czerwca 2016 r. wynika, że cała działka nr 2412/7 znajduje się w strefie oznaczonej symbolem KDD – drogi dojazdowe (jak wynika z legendy planu), co – jak przyjął Sąd I instancji – nie pozwala na przyjęcie, że część tej działki stała się zbędna dla realizacji celu wywłaszczenia. Stanowisko to należy podzielić. Chodnik i część zielonego pobocza, na którym znajduje się stacja gazowa, co wynika z oględzin, niewątpliwie stanowią część pasa drogowego. Pogląd ten umacnia aktualny stan prawny, zgodnie z którym pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Uzasadnienie skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wykazuje też, jakie konkretnie okoliczności faktyczne przeczyły wymaganiom zawartym w art. 34 u.d.p. (na marginesie, obecnie już uchylonym). Jeśli zatem poprawnie zostało wykazane, że ul. P[...] stanowi drogę publiczną, a działka nr [...] wchodzi w całości w jej skład, to niezależnie od tego, jaki cel wywłaszczenia przyjęły organy i Sąd I instancji (zapisany w umowie z 18 grudnia 1980 r., czy wynikający z aktów planistycznych), roszczenie o zwrot nieruchomości w powyższych okolicznościach nie mogło być zrealizowane w całości ani w części. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.