I OSK 210/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1164/22 w sprawie ze skargi P. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 marca 2020 r. nr 240/2020 w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", lub "Sąd I instancji") wyrokiem z 11 października 2022 r. o sygn. akt II SA/Wa 1164/22 oddalił skargę P. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 marca 2020 r. nr 240/2020 w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. R. (dalej: "Skarżący") zaskarżając go w całości i zarzucając: I. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a), tj.: 1. naruszenie art. 190 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1210/21 polegające na braku rozważenia obu występujących w orzecznictwie linii dotyczących wykładni art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (dalej w skrócie: "u.p.z.i r.p.") i uzasadnienia stanowiska, na podstawie których uznał daną wykładnię tego przepisu za zasadną, w sytuacji, w której w swoim wyroku NSA wprost nakazał WSA przy ponownym rozpoznawaniu sprawy taką ocenę obu tych linii orzeczniczych i uzasadnienia swojego stanowiska przedstawić. WSA w zaskarżonym wyroku co prawda wskazał na istnienie różnych interpretacji tego przepisu w orzecznictwie NSA, ale następnie wskazał wykładnię przepisu w jego ocenie zasadną bez podania jakiegokolwiek uzasadnienia takiego podejścia. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w ten sposób wprost WSA zakwestionował dwuinstancyjność postępowania sądowego w zakresie kontroli legalności działań administracji publicznej i jednocześnie doprowadził do sytuacji, w której w ocenie NSA obie decyzje będące przedmiotem całego postępowania nie zostały w sposób prawidłowy ocenione przez WSA. Gdyby WSA nie dopuścił się tego naruszenia, dokonałby pełnej wykładni i analizy art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i r.p., co mogłoby prowadzić do kierunkowo odmiennego rozstrzygnięcia. 2. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a dokładnie przyjętej wykładni art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i r.p poprzez jedynie przytoczenie tej podstawy prawnej, występujących linii orzeczniczych w tym zakresie i następnie wskazanie wybranej wykładni bez przedstawienia uzasadnieni prawnego zastosowania tej wykładni. Tymczasem WSA winien przedstawić sposób rozumowania oraz dojścia do zastosowanej wykładni przepisów, innymi słowy wyjaśnić przyjętą podstawę prawną rozstrzygnięcia i przyjęte jej rozumienie. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem świadczy ono o braku pełnej oceny prawnej niniejszej sprawy przez WSA. Gdyby natomiast WSA dokonał takiej pełnej wykładni, to przeprowadziłby pełny proces analityczny tego przepisu i stosowanych jego wykładni, mógłby wydać kierunkowo odmienne rozstrzygnięcie w sprawie. 3. Naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") poprzez brak stwierdzenia naruszeń prawa i odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której była ona wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polegającego na wydaniu rozstrzygnięcia decyzji organu II instancji w oparciu o okoliczności faktyczne, których organ I instancji w swojej decyzji nie uwzględnił i uznał za nieistniejące. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w powiązaniu z faktem, że Skarżącemu nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący dopiero z decyzji organu II instancji, tj. decyzji ostatecznej, dowiedział się o ocenie swojego uzasadnienia nieobecności dokonanego przez organy administracji na obowiązkowym spotkaniu w Urzędzie Pracy [...], a tym samym nie miał możliwości podważenia błędnych ustaleń organów administracji w tym zakresie. Gdyby natomiast Skarżący mógł się odnieść do stanowiska organów w tym zakresie oceny przedstawionych okoliczności nieobecności mógłby przedstawić dodatkowe wyjaśnienia lub dokumenty, które mogłyby doprowadzić do kierunkowo odmiennego rozstrzygnięcia administracyjnego. Tym samym uwzględnienie tego naruszenia przepisów Wojewody Mazowieckiego przez Sąd mogłoby prowadzić do kierunkowo odmiennego w swojej treści wyroku, a zatem przedmiotowe naruszenie sądu polegające na braku uchylenia decyzji pomimo powyższego naruszenia przepisów przez Wojewodę Mazowieckiego miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia WSA w Warszawie. 4. Naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia naruszeń prawa i odmowę uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której Wojewoda Mazowiecki nie wypełnił w toku postępowania zmierzającego do wydania zaskarżonej decyzji dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a., tj. nie umożliwił Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a tym samym naruszył prawo Skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem Wojewoda Mazowiecki umożliwił Skarżącemu zapoznanie się z materiałem dowodowym, Skarżący mógłby wskazać okoliczności potwierdzające jego stan zdrowotny, który uzasadniałby jego niestawiennictwo na wyznaczonym terminie obowiązkowej wizyty w Urzędzie Pracy w dniu 30 grudnia 2019 r. Tym samym uwzględnienie tego naruszenia przepisów przez Sąd mogłoby prowadzić do kierunkowo odmiennego w swojej treści wyroku, a wbrew twierdzeniom WSA brak jest przepisów wyłączających stosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie. 5. Naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia naruszeń prawa i odmowę uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której Wojewoda Mazowiecki nie dochował obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i tym samym dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego na potwierdzenie lub zaprzeczenie okoliczności uzasadniających brak stawiennictwa Skarżącego w wyznaczonym terminie w Urzędzie Pracy i poprzestanie w tym zakresie wyłącznie na oświadczeniu Skarżącego z dnia 2 stycznia 2020 r. (które wpłynęło do organu 7 stycznia 2020 r.), gdy tymczasem w świetle powyższych przepisów k.p.a. obowiązkiem Wojewody Mazowieckiego było pełne i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego dotyczącego tej okoliczności i jego rozpatrzenie. Brak jest jakichkolwiek przepisów, które na gruncie u.p.z.i r.p obniżałyby standard postępowania organów administracji publicznej w ramach takiego postępowania. Tym samym Wojewoda Mazowiecki zobowiązany był co najmniej do wezwania Skarżącego celem przedstawienia przez niego dodatkowych wyjaśnień w sprawie lub dokumentów potwierdzających i uzasadniających brak stawiennictwa Skarżącego w wyznaczonym terminie w Urzędzie Pracy. W ocenie WSA na gruncie postępowania o pozbawienie bezrobotnego tego statusu powyższe zasady prowadzenia postępowania nie obowiązują, bowiem w takim przypadku obowiązkiem bezrobotnego jest wskazanie odpowiedniej przyczyny i przedstawienie na to dowodów, a organ nie jest zobowiązany do wezwania strony do uzupełnienia tych dowodów (str. 16 uzasadnienia wyroku WSA). Takie stanowisko WSA oznacza, że strona postępowania powinna domyślić się jakiego standardu dowodowego oczekuje organ administracji w ramach tego postępowania, a jeżeli tego oczekiwania nie spełni, to należy uznać okoliczność za nieudowodnioną, co jest nie do pogodzenia z art. 7 k.p.a. Powyższe naruszenie WSA miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w jego rezultacie Wojewoda Mazowiecki wydał swoje rozstrzygnięcie na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, który gdyby został uzupełniony mógłby zawierać elementy skutkujące kierunkowo odmiennym rozstrzygnięciem Wojewody Mazowieckiego. Tym samym uwzględnienie tego naruszenia przepisów przez Sąd mogłoby prowadzić do kierunkowo odmiennego w swojej treści wyroku, a zatem przedmiotowe naruszenie sądu polegające na braku uchylenia decyzji pomimo powyższego naruszenia przepisów przez Wojewodę Mazowieckiego miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia WSA w Warszawie. 6. Naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i r.p oraz art. 64 § 2 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia naruszeń prawa i odmowę uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której Wojewoda Mazowiecki uznał, że Skarżący nie wniósł w terminie uzasadnienia przyczyn swojego niestawiennictwa, bowiem korespondencja elektroniczna Skarżącego do Urzędu Pracy z dnia 5 stycznia 2020 r. nie zawierała żadnych wyjaśnień odnośnie przyczyny niestawiennictwa, gdy tymczasem brak ten należało uznać za brak pisma w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., a tym samym okoliczność ta nie uzasadnia uznania, że Skarżący nie przedstawił uzasadnienia niestawiennictwa w terminie, a tym samym art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i r.p nie powinien znaleźć w tej sprawie zastosowania. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w jego rezultacie Wojewoda Mazowiecki uznał zaistnienie przesłanki utraty przez bezrobotnego tego statusu zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i r.p, gdy tymczasem powinien stwierdzić, że wpłynięcie za pośrednictwem operatora pocztowego listu z wyjaśnieniem nieobecności Skarżącego w dniu 7 stycznia 2020 r. stanowiło pismo uzupełniające braki formalne pisma z 5 stycznia, a tym samym uzasadnienie przyczyny niestawiennictwa zostało zgłoszone w terminie. Zatem uwzględnienie tego naruszenia przepisów przez Sąd mogłoby prowadzić do kierunkowo odmiennego w swojej treści wyroku, a zatem przedmiotowe naruszenie sądu polegające na braku uchylenia decyzji pomimo powyższego naruszenia przepisów przez Wojewodę Mazowieckiego miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia WSA w Warszawie. 7. Naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i r.p poprzez brak uznania naruszeń prawa i odmowę uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której Wojewoda Mazowiecki uznał, że przesłanki uzasadnionych przyczyn niestawiennictwa, o których mowa w art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i r.p nie spełnia długotrwała i przewlekła choroba bezrobotnego. Tymczasem, pojęcie uzasadnionej przyczyny w rozumieniu tego przepisu obejmuje zdarzenia obiektywne, niezależne od woli i aktywności bezrobotnego, które dla bezrobotnego były nieprzewidywalne (co wynika z orzecznictwa NSA w tym temacie), do których należy zaliczyć niespodziewany atak długotrwałej i przewlekłej choroby, na którą to przyczynę niestawiennictwa wskazał Skarżący. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w jego wyniku Wojewoda Mazowiecki uznał za zasadne pozbawienie Skarżącego statusu bezrobotnego, a gdyby nie powyższe naruszenie wydałby kierunkowo odmienne rozstrzygnięcie. Tym samym brak uchylenia przez Sąd tej decyzji, pomimo wskazanych powyżej naruszeń prawa, miało istotny wpływ na wynik tej sprawy. 8. Naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i r.p oraz art. 1 pkt 1, art. 5 § 1 oraz art. 57 § 5 k.p.a. poprzez brak uznania naruszeń prawa i odmowę uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której Wojewoda Mazowiecki stwierdził brak powiadomienia o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa przez Skarżącego w przewidzianym terminie, kiedy tymczasem powiadomienie to zostało w terminie złożone w placówce pocztowej wyznaczonego operatora, a tym samym termin ten został zachowany. Uwzględnienie tego naruszenia przepisów Wojewody Mazowieckiego przez Sąd mogłoby prowadzić do kierunkowo odmiennego w swojej treści wyroku, a zatem przedmiotowe naruszenie sądu polegające na braku uchylenia decyzji pomimo powyższego naruszenia przepisów przez Wojewodę Mazowieckiego miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia WSA w Warszawie. 9. Naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i r.p oraz art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że dochowanie terminu powiadomienia o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa na obowiązkowym stawiennictwie w Powiatowym Urzędzie Pracy polega na doręczeniu w terminie ustawowym informacji do urzędu, gdy tymczasem taka wykładnia przepisów jest sprzeczna z zasadą demokratycznego państwa prawa i wynikającą z niej zasadą proporcjonalności nakładanych na obywateli obowiązków. Zgodna art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wykładnia art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i r.p wskazuje, że termin wskazany w tym ostatnim przepisie powinno uważać się za zachowany, jeżeli w jego ramach bezrobotny nada pismo do Powiatowego Urzędu Pracy w sposób wskazany w art. 57 k.p.a. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd prawidłowo ocenił błędność wykładni przepisów dokonaną przez Wojewodę Mazowieckiego wydałby kierunkowo odmienne rozstrzygnięcie. 10. Naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 §1 pkt 6, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne, niezgodne ze zgromadzonymi w sprawie dowodami, ustalenie stanu faktycznego polegające na: a) przyjęciu, że Skarżący nie przedstawił w terminie informacji o przyczynach swojego niestawiennictwa, gdy tymczasem z materiału dowodowego wynika, że informacja ta została złożona w urzędzie 2 i 5 stycznia 2020 r., a więc w terminie; b) przyjęciu, że w sprawie nie miały miejsca uzasadnione przyczyny niestawiennictwa Skarżącego w dniu 30 grudnia 2019 r., gdy tymczasem Skarżący przedstawił wyjaśnienia, w których wskazał na nagły atak przewlekłej choroby i wynikające z niego bolesności. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w związku z powyższymi błędnym ustaleniem stanu faktycznego Wojewoda Mazowiecki uznał, że spełnione są przesłanki do zastosowania art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i r.p, gdy tymczasem przesłanki te nie zostały pełnione i przepis ten nie powinien być stosowany. Tym samym Wojewoda Mazowiecki winien wydać odmienną kierunkowo decyzję. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd prawidłowo ocenił błędność ustalenia stanu faktycznego dokonanego przez Wojewodą Mazowieckiego wydałby kierunkowo odmienne rozstrzygnięcie. 11. Naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia naruszeń prawa i odmowę uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której Wojewoda Mazowiecki nie uchylił decyzji organu I instancji w przypadku, gdy Prezydent m. st. Warszawy w decyzji organu I instancji dopuścił się szeregu naruszeń przepisów prawa: a) naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak wezwania Skarżącego do zapoznania się z materiałem dowodowym, a tym samym brak zapewnienia jego czynnego uczestniczenia w postępowaniu; b) naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a. poprzez brak pełnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie w związku z brakiem przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia przyczyny niestawiennictwa Skarżącego w dniu 30 grudnia 2019 r. w Urzędzie Pracy, a tym samym oparcie rozstrzygnięcia na błędnie ustalonym stanie faktycznym; c) naruszenia art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i r.p w zw. z art. 64 § 2 k.p.a poprzez uznanie, że Skarżący w terminie nie przedstawił przyczyn uzasadniających jego niestawiennictwo 30 grudnia 2019 r. w Urzędzie Pracy, gdy tymczasem w dniu 5 stycznia 2020 r. do Urzędu Pracy wpłynęło pismo w tym zakresie zawierające braki formalne, a tym samym Prezydent m. st. Warszawy powinien był uznać, że Skarżący dochował terminu zgłoszenia usprawiedliwienia niestawiennictwa w Powiatowym Urzędzie Pracy i wezwać Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych tego pisma; d) naruszenia art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i r.p w zw. z art. 1 pkt 1, art. 5 § 1 oraz art. 57 § 5 k.p.a. poprzez uznanie, że Skarżący nie zachował terminu powiadomienia organu o uzasadnionej przyczynie swojej nieobecności w dniu 30 grudnia 2019 r. na obowiązkowej wizycie w Urzędzie Pracy [...], gdy tymczasem Skarżący dochował terminu złożenia powiadomienia poprzez nadanie jej w 7 dniowym terminie za pośrednictwem polskiego placówki pocztowej operatora wyznaczonego; e) naruszenia art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i r.p poprzez pozbawienie Skarżącego statusu bezrobotnego w związku z niestawiennictwem Skarżącego na obowiązkowej wizycie w Urzędzie Pracy [...], gdy tymczasem Skarżący w terminie wskazanym w przepisach powiadomił o uzasadnionej przyczynie swojego niestawiennictwa; f) naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne, niezgodne ze zgromadzonymi w sprawie dowodami, ustalenie stanu faktycznego polegające na: - przyjęciu, że Skarżący nie przedstawił w terminie informacji o przyczynach swojego niestawiennictwa, gdy tymczasem z materiału dowodowego wynika, że informacja ta została złożona w urzędzie 2 i 5 stycznia 2020 r., a więc w terminie; - przyjęciu, że w sprawie nie miały miejsca uzasadnione przyczyny niestawiennictwa Skarżącego w dniu 30 grudnia 2019 r., gdy tymczasem Skarżący przedstawił wyjaśnienia, w których wskazał na nagły atak przewlekłej choroby i wynikające z niego bolesności. Powyższe naruszenia prawa Prezydenta m. st. Warszawy były w ocenie Skarżącego wystarczające do uchylenia decyzji organu I instancji. Tym samym Wojewoda Mazowiecki prowadząc postępowanie odwoławcze naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym w takiej sytuacji Wojewoda Mazowiecki powinien uchylić decyzję organu I instancji i albo zwrócić mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, albo orzec merytorycznie w sprawie lub umorzyć postępowanie w sprawie. Tymczasem Wojewoda utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W rezultacie Sąd zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powinien uchylić zaskarżoną decyzję, bowiem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w jego wyniku Sąd oddalił skargę. Gdyby natomiast sąd prawidłowo ocenił naruszenia przepisów postępowania przez organy administracyjne uchyliłby decyzję organu II instancji. 12. Naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne, niezgodne z aktami sprawy przedstawienie stanu faktycznego sprawy i tym samym wydanie wyroku w oparciu o okoliczności nie wynikające z akt sprawy, tj.: a) uznanie, że Skarżący w terminie 7 dni nie poinformował właściwego urzędu o przyczynach niestawiennictwa w dniu 30 grudnia 2019 r., gdy tymczasem z akt sprawy jednoznacznie wynika, że taka informacja została złożona w dnia 2 i 5 stycznia 2020 r.; b) uznanie, że fakt, iż Skarżący podał inną przyczynę niestawiennictwa w piśmie skierowanym do Powiatowego Urzędu Pracy w dniu 2 i 5 stycznia 2020 r. była inna niż w piśmie procesowym do Sądu, wskazuje na brak wiarygodności wyjaśnień Skarżącego w tym zakresie i tym samym brak uzasadnienia braku stawiennictwa, gdy tymczasem okoliczność ta nie była przedmiotem oceny organów administracji i nie znajduje tym samym oparcia w aktach sprawy. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w związku z powyższym błędnym ustaleniem stanu faktycznego WSA w Warszawie oddalił skargę Skarżącego uznając za spełnione przesłanki do zastosowania art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i r.p., gdy tymczasem przesłanki te nie zostały spełnione i przepis ten nie powinien być stosowany. 13. Naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a poprzez wydanie orzeczenia wykraczającego poza kontrolę działalności administracji publicznej i samodzielne ustalenie stanu faktycznego w zakresie przekraczającym dopuszczalne postępowanie dowodowe na gruncie p.p.s.a. polegające na samodzielnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy i ocenę wiarygodności wyjaśnień Strony, której wcześniej nie dokonał Wojewoda Mazowiecki. II. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj.: 14. Naruszenie przepisu art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i r.p poprzez jego zastosowanie i uznanie za zasadne odebranie statusu bezrobotnego Skarżącemu, bowiem nie przedstawił on uzasadnionych przyczyn swojego niestawiennictwa w dniu 30 grudnia 2019, gdy tymczasem takie okoliczności w postaci nagłego ataku choroby przewlekłej i związanym z tym dolegliwości bólowymi Skarżący przedstawił. 15. Naruszenie art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i r.p poprzez jego zastosowanie polegające na uznaniu, że Skarżący nie dochował terminu powiadomienia Powiatowego Urzędu Pracy o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa, gdy tymczasem pismem Skarżący terminu tego dochował. III. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędną wykładnię, tj.: 16. Naruszenie przepisu art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i r.p w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że dochowanie terminu powiadomienia o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa na obowiązkowym stawiennictwie w Powiatowym Urzędzie Pracy polega na doręczeniu w terminie ustawowym informacji do urzędu, gdy tymczasem taka wykładnia przepisów jest sprzeczna z zasadą demokratycznego państwa prawa i wynikającą z niej zasadą proporcjonalności nakładanych na obywateli obowiązków. Zgodna art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wykładnia art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i r.p wskazuje, że termin zawarty w tym ostatnim przepisie powinno uważać się za zachowany, jeżeli w jego ramach bezrobotny nada pismo do Powiatowego Urzędu Pracy w sposób wskazany w art. 57 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na zaskarżoną decyzję; 2) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. (a) i (c) p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego; 3) na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylenie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy 4) alternatywnie, jeżeli sąd nie zgadza się z wnioskami 1-3 - na podstawie 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 5) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, 6) zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego na rzecz Skarżącej na podstawie art. 203 pkt 1 oraz zasądzenie o kosztach zastępstwa procesowego z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania - art. 183 § 1 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 , wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, oraz wyrok NSA z 25 maja 2023 r. o sygn. II OSK 1900/20 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie Skarżący swoją skargę kasacyjną oparł na obu tych podstawach. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia braku zasadności zrzutów podniesionych w niniejszej skardze kasacyjnej zauważyć należy, iż zaskarżony wyrok z 11 października 2022 r. został wydany po ponownym rozpoznaniu przez WSA w Warszawie skargi P. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 marca 2020 r. nr 240/2020 w skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 22 czerwca 2022 r. ( I OSK 1210/21), którym uchylono wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1274/20 i przekazano sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W wyroku z 22 czerwca 2022 r. NSA uznał, iż wyrok Sądu I instancji zapadł z naruszeniem art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 151 p.p.s.a. Ponadto wyrok WSA w Warszawie z 13 styczna 2021 r. zapadł z naruszeniem art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem NSA Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego wyroku nie odniósł się do twierdzeń skarżącego, zawartych w pismach z dnia 10 sierpnia 2020 r., a nadto nie uzasadnił swojej wykładni przepisu art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i r.p., w sytuacji gdy zastosowana przez ten Sąd wykładnia prawa nie jest jedyną występującą w judykaturze. W pierwszych dwóch z podniesionych zarzutów (zarzut: I.1 i I.2) skarżący kasacyjnie wskazuje, iż kolejny wyrok Sądu I instancji ponownie obarczony jest powyższą wadą polegającą na niewyjaśnieniu przyjętego przez ten Sąd rozumienia art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i r.p. Z zarzutem tym nie można się zgodzić. W uzasadnieniu aktualnie zaskarżonego wyroku, WSA w Warszawie analizując treść przepisu art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i r.p., wskazał na dowolność formy w jakiej dojść może do wystosowania powiadomienia, o którym o mowa w tym przepisie, oraz wielość dopuszczalnych sposobów dokonania tego powiadomienia, a następnie wyraźnie wskazał, iż z powyższego wywiódł wniosek, że określenie "nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa" należy rozumieć jako faktyczne powiadomienie, tj. takie, które dotrze do urzędu pracy w ww. terminie od dnia wyznaczonej wizyty, a nie jako jedynie podjęcie czynności zmierzających do przekazania informacji o przyczynie niestawiennictwa. Jednocześnie Sąd I instancji zaprezentował istniejący w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd co do możliwości późniejszego powiadomienia o przyczynie niestawiennictwa. Co istotne, Sąd ten, odnosząc te rozważania do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy uznał, iż nawet biorąc pod uwagę fakt nadania przez skarżącego przesyłki poleconej zawierającej pismo z dnia 31 grudnia 2019 r. oraz fakt wysłania w dniu 5 stycznia 2020 r. wiadomości e-mail z zachowaniem ustawowego terminu, nie zostały spełnione przesłanki pozwalające zachować skarżącemu status osoby bezrobotnej. Sąd jednoznacznie stwierdził, iż "nawet gdyby przyjąć, że skarżący poinformował o przyczynie niestawiennictwa w okresie do 7 dni, to i tak wskazanej przyczyny niestawiennictwa nie można było uznać za "uzasadnioną" w rozumieniu ww. przepisu". Powyższe oznacza, iż WSA w Warszawie uznał zaskarżoną decyzję o pozbawieniu Skarżącego statusu osoby bezrobotnej za prawidłową, bowiem wskazana przez Skarżącego przyczyna niestawiennictwa w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie nie była "uzasadniona". Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego (zrzut: I.6, I.8, I.9. I.10.a, I.11.c,d i e, I.12.a) jak i materialnego (zarzut: II.15, III.16) związane z kwestią oceny zachowania terminu do powiadomienia urzędu pracy o przyczynie niestawiennictwa nie mogły odnieść skutku, bowiem w ocenie Sądu I instancji, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, kwestia zachowania tego terminu rozstrzygała o pozbawieniu Skarżącego statusu osoby bezrobotnej. NSA zaniechał zatem szczegółowego odniesienia się do tych zarzutów – dotyczyły bowiem kwestii niemającej wpływu na rozstrzygnięcie Sądu I instancji. Skarżący kasacyjnie kwestionuje również stanowisko Sądu I instancji, iż wskazane przez skarżącego w pismem z 31 grudnia 2019 r. okoliczności niestawiennictwa w urzędzie nie były uzasadnione. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i r.p. starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy odpowiednio na okres wskazany w pkt 3, w zależności od liczby niestawiennictw. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż powołany wyżej przepis nie wymaga usprawiedliwienia przyczyn nieobecności bezrobotnego w dniu wyznaczonym w urzędzie pracy, a jedynie powiadomienia o uzasadnionej przyczynie nieobecności. Niemniej jednak przyczyna niestawiennictwa musi być weryfikowalna dla organu dokonującego oceny okoliczności faktycznych sprawy. Uzasadnione przyczyny to okoliczności natury obiektywnej, niezależne od woli bezrobotnego, a więc przeszkody, na które bezrobotny nie miał wpływu, na przykład nagła choroba, brak możliwości dojazdu z powodu przerw w komunikacji lub inne nagłe zdarzenie typu pożar, powódź. Nie sposób jednak uznać, iż przewlekła choroba bezrobotnego jest okolicznością per se, jaką był zobowiązany uwzględnić organ dokonując oceny wypełnienia przesłanki "uzasadnionej przyczyny" braku stawiennictwa w wyznaczonym terminie (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt I OSK 942/10 oraz z dnia 29 września 2015 r. o sygn. akt I OSK 734/14). Nie każda choroba przewlekła lub nawet jej zaostrzenie uniemożliwia wypełnienie obowiązku nałożonego na bezrobotnego przepisami ustawy. Nie każdy bowiem rodzaj choroby obiektywnie uniemożliwia choremu bezrobotnemu stawienie się w urzędzie pracy. Stąd też właściwy organ powinien posiadać możliwość zweryfikowania okoliczności związanych z tą chorobą, a przede wszystkim uzyskać wiarygodne informacje z których wynika, iż stan zdrowia bezrobotnego uniemożliwił mu stawienie się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie. Niewątpliwie w takim wypadku źródłem informacji może być stosowne zaświadczenie lekarskie lub inna dokumentacja medyczna, potwierdzająca występowanie u bezrobotnego wskazanego w powiadomieniu schorzenia. Sąd I instancji słusznie zauważył, iż skarżący nie przedstawił na etapie postępowania administracyjnego żadnych dokumentów, które pozwoliłyby na weryfikację twierdzeń odnośnie dolegliwości bólowych (rwa kulszowa) wskazanych w piśmie z dnia 31 grudnia 2019 r. Warto w tym miejscu zauważyć, iż w swoim piśmie z 31 grudnia 2019 r. Skarżący wskazał, że w dniu wyznaczonego stawiennictwa w urzędzie pracy (tj. 30 grudnia 2019 r.) nie udało mu się "dostać" do lekarza w celu uzyskania zwolnienia lekarskiego. Z powyższej informacji wynika, iż stan zdrowia skarżącego mógł mu umożliwiać poruszanie się, skoro chciał iść do lekarza, zatem nie można wykluczyć, iż byłby również w stanie udać się urzędu pracy. Przepis art. 33 ust. 3 u.p.z.i r.p. nakłada na bezrobotnego obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Z art. 33 ust. 3 i 4 pkt 4 u.p.z.i r.p. wynika, że obowiązkiem bezrobotnego zarejestrowanego w powiatowym urzędzie pracy jest stawiać się na wezwanie tego organu w wyznaczonych przez niego terminach. Niedopełnienie tego obowiązku obarczone zostało określonymi konsekwencjami, które sprowadzają się do pozbawienia statusu osoby bezrobotnej na przewidziany okres czasu, a tym samym utratą przysługującego zasiłku dla bezrobotnych. Wprowadzenie przywołanych konsekwencji służyć ma zdyscyplinowaniu bezrobotnych i wymuszeniu na nich określonych zachowań, jednocześnie ustawodawca wprowadzając ten obowiązek przewidział, że mogą wystąpić sytuacje nieprzewidziane, uniemożliwiające bezrobotnemu jego wypełnienie. Jak wskazano wcześniej są to sytuacje nagłe, niespowodowane przez bezrobotnego, obiektywnie uniemożliwiające zgłoszenie się przez zainteresowanego w urzędzie pracy. Z informacji udzielonych pismem z 31 grudnia 2019 r. nie wynika jednoznacznie, iż wskazana w tym piśmie przyczyna nieobecności (rwa kulszowa) była tego rodzaju obiektywną przyczyną. Z tych też przyczyn zarzuty skargi oznaczone nr I.7 jak i II.14 nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd I instancji trafnie zauważył, iż późniejsze wyjaśnienia Skarżącego nie tylko nie potwierdzają okoliczności wskazanej w piśmie z 31 grudnia 2019 r., a wręcz jej przeczą. W piśmie procesowym z 10 sierpnia 2020 r., złożonym w toku postępowania sądowoadministracyjnego Skarżący jako przyczynę niestawiennictwa w urzędzie pracy wskazał inne schorzenie, którego istnienia również, w żaden sposób, nie uwiarygodnił. Powyższe spostrzeżenie Sądu I instancji nie świadczy bynajmniej o naruszeniu art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut. I.12.b). WSA w Warszawie nie dokonywał samodzielnie ustaleń faktycznych, opierał się na materiale zgromadzonym w sprawie i stanowisku skarżącego. Wskazał jedynie na rozbieżność twierdzeń Skarżącego wyrażonych w toku postępowania administracyjnego jak też postępowania sądowego. Z tych też przyczyn chybiony jest też zarzut naruszenia art. 106 § 3 i art. 3 § 1 p.p.s.a. (zarzut I.13). Sąd I instancji nie dokonywał własnych ustaleń faktycznych lecz dokonał kontroli zaskarżonej decyzji m.in. pod kątem wyjaśnia przez organ stanu faktycznego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący kasacyjnie nie sprecyzował zresztą jakie to ustalenia okoliczności faktycznych sprawy, niepoczynione przez organy administracji, dokonał Sąd I instancji. Wskazanie na brak konsekwencji w wyjaśnieniach skarżącego dotyczących przyczyn niestawienia się w urzędzie pracy w dniu 30 grudnia 2019 r. nie świadczy o samodzielnym ustalaniu stanu faktycznego przez Sąd I instancji, a jedynie świadczy, iż WSA w Warszawie zauważył, że również na etapie postępowania sądowego skarżący nie podał uzasadnionej przyczyny nieobecności w urzędzie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko Sądu I instancji, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i r.p. wynika obowiązek bezrobotnego do poinformowania organu o usprawiedliwionej przyczynie niestawiennictwa w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie. W tym szczególnym wypadku po stronie bezrobotnego istnieje ewentualna inicjatywa dowodowa, bowiem to on chce się uchylić od negatywnych skutków niewywiązania się z obowiązku stawiennictwa w urzędzie pracy. To bezrobotny powinien wykazać, że wskazane przez niego przyczyny nieobecności były obiektywne, a więc usprawiedliwione, jeśli jest zainteresowany zachowaniem statusu osoby bezrobotnej. Nie można zatem postawić skutecznego zarzutu organom zaniechania ustalenia stanu faktycznego sprawy, skoro swoje rozstrzygnięcie, zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i r.p. oparły na informacji udzielonej przez skarżącego w piśmie z 31 grudnia 2019 r. Wojewoda w decyzji z 13 marca 2020 r. wyjaśnił dlaczego nie uznał okoliczność podnoszonych przez Skarżącego jako usprawiedliwiające nieobecność w urzędzie pracy. W tym miejscu wskazać należy, iż Sąd I instancji prawidłowo ocenił, iż nie doszło do naruszenia art. 15 k.p.a. Jak słusznie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym. Obowiązkiem organu II instancji jest ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, a nie jednie ustosunkowanie się do zarzutów i wniosków odwołania. Zarówno Prezydent m.st. Warszawy jak i Wojewoda Mazowiecki wskazali w uzasadnieniach swoich decyzji, iż Skarżący nie powiadomił w terminie 7 dni o usprawiedliwionej przyczynie niestawiennictwa w urzędzie pracy. Wojewoda wyrazie zaznaczył, iż w jego ocenie nie został zachowany zarówno 7-dniowy termin do poinformowania organu, ale również wskazana przyczyna niestawiennictwa nie była usprawiedliwiona. Z kolei organ I instancji ogólnie wskazał, iż skarżący nie dochował obowiązku stawiennictwa, a w terminie 7 dni nie powiadomił o uzasadnionej przyczynie. Decyzja obu organów dotyczył zatem pozbawienia statusu osoby bezrobotnej z uwagi na jej nieuzasadnione niestawiennictwo w urzędzie pracy, a podstawę prawną rozstrzygnięcia organów stanowił ten sam przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i r.p., czemu dały wyraz w uzasadnieniu swoich decyzji. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, iż sprawa nie została rozpoznana przez organy obu instancji w tym samym zakresie. Zachowano zatem zasadę dwuinstancyjności postępowania, polegającą na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Tym samym zarzuty wskazane w skardze kasacyjnej, oznaczone wyżej jako: I.3, I.5., I.11.b i f również nie zasługiwały na uwzględnienie. Bezzasadny był również zarzut dotyczący naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. (zarzut: I.4 oraz I.12.a). Uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny, np. gdy strona wykaże, iż uchybienie uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych. W rozpoznawanej sprawie Skarżący nie wykazał, iż powyższe uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych. Ogólnikowe twierdzenie, iż w przypadku zawiadomienia go przez organy obu instancji w trybie art. 10 § 1 k.p.a., mógłby wskazać okoliczności potwierdzające jego stan zdrowotny są niewystarczające. Skarżący w skardze, ani później, nie wyjaśnił jakiej konkretnie czynności procesowej nie mógł dokonać w skutek uchybienia organów. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił.