I GSK 925/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Ke 162/21 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 25 stycznia 2021 r. nr SKO.IN-90/5978/162/2020 w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, przypadającej do zwrotu do budżetu województwa oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 6 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Ke 162/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. C. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą U. z siedzibą w C. (dalej: Strona, Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (dalej: SKO, Kolegium) z 25 stycznia 2021 r., utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z 20 listopada 2020 r., którą ustalono kwotę dotacji 58.551,37 zł do zwrotu do budżetu Województwa Świętokrzyskiego - z tytułu nienależnie pobranych dopłat do biletów ulgowych oraz określającą termin naliczania odsetek należnych od tej kwoty naliczanych jak od zaległości podatkowych od 18 czerwca 2020 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Strona. Zaskarżyła wyrok w całości. 1. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, przy wydawaniu zaskarżonego wyroku, złożonych wraz z pismem skarżącej z dnia 13 kwietnia 2021 r., dokumentów w postaci protokołów zdawczo-odbiorczych biletów, sprzedanych bezpośrednio przez skarżącą Gminie [...], co skutkowało błędnym ustaleniem, że Gmina [...] nie nabyła od skarżącej biletów w warunkach art. 5a ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. z 2018 r., poz. 295 z poźn. zm.; dalej: ustawa o ulgach). Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła nadto naruszenie prawa materialnego tj.: 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8a ust. 2 i 4 ustawy o ulgach poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi przy przyjęciu, że skarżąca nie spełniła przesłanek do otrzymania dopłat do przewozów z tytułu stosowania ulg ustawowych w sytuacji, gdy jak wynika z ustalonego stanu faktycznego, skarżąca posiadała zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, stosowała kasy rejestrujące i zawarła z samorządem województwa świętokrzyskiego umowę określającą zasady przekazywania dopłat, która nie zawierała konkretnego wskazania, za przewozy w których gminach na terenie województwa przewoźnik będzie otrzymywał dopłaty; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1b ust. 1 pkt 1 ustawy o ulgach w zw. z art. 5a ustawy o ulgach poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi przy przyjęciu, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi zastrzeżenie do wyłączenia stosowania przepisów ustawy o ulgach w sytuacji, gdy skarżąca nie otrzymała refundacji ulgi od podmiotu trzeciego, zaś bilety ulgowe zostały bezpośrednio zakupione przez Gminę [...] w celu realizacji obowiązków określonych w art. 32 ust. 5 i art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082). Podnosząc powyższe zarzuty wnosiła o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa Świętokrzyskiego oraz umorzenie postępowania administracyjnego; ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania i w każdym przypadku o zasądzenie od SKO na rzecz Strony kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także wnosiła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Strony podtrzymał skargę kasacyjną i żądanie zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. (Dz. U. z 2024 r., poz.935), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny ma swobodę co do zakresu przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Przed oceną zarzutów skargi kasacyjnej przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Kierując się powyższymi założeniami i wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny zgodności z prawem wydanego przez Sąd I instancji wyroku w zakresie zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, NSA stwierdził, że nie ma ona uzasadnionych podstaw. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczył oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji organu ustalającej kwotę dotacji 58.551,37 zł do zwrotu przez Stronę do budżetu Województwa Świętokrzyskiego - z tytułu nienależnie pobranych dopłat do biletów ulgowych na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 67 ust. 1, art. 252 ust 1 pkt 2, ust. 4, ust. 5 i ust. 6 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 z późn. zm.; dalej: u.f.p.) w związku z art. 8a ustawy o ulgach (Dz. U. 2018, poz. 295 z późn. zm.), zaakceptował stanowisko organów, że zawarta przez Skarżącą z samorządem województwa umowa cywilnoprawna określająca zasady otrzymywania dopłat do przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich, nie obejmowała przewozów wynikających z umowy zawartej między Gminą [...] a spółką B. na dowóz dzieci do szkół i przedszkoli, które w okresie od 2 stycznia 2020 r. do 12 marca 2020 r. realizowała Skarżąca na podstawie umowy zawartej z ww. Spółką w ramach linii regularnej, a tym samym nie uprawniała Skarżącej do ubiegania się o dopłatę z tytułu sprzedaży biletów objętych umową między Gminą [...] a Spółką, mimo że ten ostatni podmiot nie miał zawartej umowy z samorządem województwa w zakresie otrzymywania dopłat do przewozów. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak też zarzut naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zasadnicze znaczenie miały zarzuty naruszenia prawa materialnego gdyż decydowały o zakresie ustaleń faktycznych. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, należy zgodzić się ze Stroną, że warunki, na jakich rozliczane są koszty związane z ustawowymi ulgami w przewozach pasażerskich uregulowane są w art. 8a ustawie o ulgach. Zgodnie z tym przepisem koszty związane z finansowaniem ustawowych uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów pokrywane są z budżetu państwa (ust. 1a). Właściwe samorządy województw przekazują przewoźnikom wykonującym krajowe autobusowe przewozy pasażerskie dopłaty do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich (ust. 2), z zastrzeżeniem ust. 4, w którym wskazano, że uprawnienie do otrzymywania przedmiotowych dopłat nabywa przewoźnik, który: 1) posiada zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, wydane zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 oraz z 2018 r. poz. 12); 2) stosuje kasy rejestrujące posiadające pozytywną opinię ministra właściwego do spraw finansów publicznych, które umożliwiają określenie kwoty dopłat do przewozów w podziale na poszczególne kategorie ulg ustawowych; 3) zawarł umowę z samorządem województwa określającą zasady przekazywania przewoźnikom dopłat. Stosownie zaś do art. 8a ust. 3 ustawy o ulgach kwotę dopłaty do przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich stanowi różnica pomiędzy wartością sprzedaży biletów obliczoną według cen nieuwzględniających ustawowych ulg a wartością sprzedaży tych biletów w cenach uwzględniających te ulgi. Odnosząc powyższe do postawionych w skardze argumentów należy wskazać, że w świetle regulacji zawartych w art. 8a ustawy o ulgach warunkiem otrzymania dopłat do biletów ulgowych nie jest wystarczające wyłącznie spełnienie przez przewoźnika warunków, o których mowa w art. 8a ust. 4 tego aktu, ale także stwierdzenie, że przewoźnik ten poniósł koszty związane z finansowaniem ustawowych uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów. W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy oceny spełnienia tej przesłanki należało dokonać z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 5a ustawy o ulgach. Przepis ten stanowi, że "w przypadku nabywania przez gminę biletów miesięcznych dla dzieci w celu wykonania obowiązku określonego w art. 32 ust. 5 oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59, 949 i 2203) uwzględnia się ulgi, o których mowa w art. 4 ust. 6 i art. 5 ust. 1". Zdaniem NSA z treści tego przepisu wynika, że koszty związane z finansowaniem ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów, które następnie podlegają refundacji na zasadach określonych w art. 8a ust. 3 ustawy o ulgach, mogą powstać jedynie u przewoźnika, u którego gmina nabyła bilety miesięczne dla dzieci w celu wykonania opisanego w tym przepisie obowiązku. W kontrolowanej sprawie takim przewoźnikiem była spółka B., z którą Gmina [...] zawarła umowę na dowóz uczniów do publicznych szkół na terenie tej Gminy, a cenę określono jako wartość za bilety miesięczne na poszczególnych trasach (por. Umowa nr 1/2020 i Specyfikacja Istotnych Warunków Zamówienia, w aktach adm.). Strona, pomimo spełnienia warunków, o których mowa w art. 8a ust. 4 ustawy o ulgach, a nawet faktycznego wykonywania przewozów objętych umową o podwykonawstwo, nie była uprawniona do otrzymania dopłaty do biletów, gdyż nie była stroną ww. umowy z Gminą [...]. Nie mają zatem usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia w tej sprawie art. 8a ust. 2 i 4 oraz art. 5a ustawy o ulgach (zgłoszone w pkt 2. i 3. petitum skargi kasacyjnej). Zdaniem Sądu nietrafny jest także, zgłoszony w pkt 3.petitum skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia przez WSA i organy art. 1b ust. 1 pkt 1 ustawy o ulgach. W świetle tej regulacji przepisów ustawy nie stosuje się do osób odbywających podróż na podstawie wykupionych od przewoźnika na rzecz tych osób legitymacji lub biletów uprawniających do ulgowych przejazdów, z zastrzeżeniem art. 5a. Wymaga bowiem zauważenia, że adresatem normy prawnej zawartej w tym przepisie jest pasażer a nie przewoźnik. W art. 1b ust. 1 pkt 1 ustawy o ulgach ustawodawca wyłączył zastosowanie ww. ustawy, co należy rozumieć jako wyłączenie możliwości korzystania z ulgowych przejazdów przez tych pasażerów, na rzecz których wykupione zostały od przewoźnika legitymacje lub bilety uprawniające do ulgowego przejazdu. W takich przypadkach to podmiot, który wykupił takie bilety lub legitymacje od przewoźnika, poniósł ich koszt, płacąc przewoźnikowi za możliwość korzystania z tych ulg. Przewoźnik wykonując w takim przypadku usługę, nie będzie zatem ponosił strat (utraconych przychodów) polegających na konieczności akceptowania ulgi przysługującej tej kategorii pasażerów, bo utracone przychody (koszt ulgi) zrefundował mu już ten podmiot, który wykupił bilety ulgowe lub ulgowe legitymacje. Zatem w takim przypadku nie powinny już mieć zastosowania przepisy omawianej ustawy i wynikające z nich uprawnienie przewoźnika do domagania się od samorządu województwa refundacji poniesionych przez niego kosztów wynikających z akceptowania ulg w przejazdach. Przewidziany w tym przepisie wyjątek (z zastrzeżeniem art. 5a) dotyczy zaś jedynie biletów miesięcznych dla dzieci nabywanych przez gminę w celu wykonania obowiązków wskazanych w art. 32 ust. 5 oraz art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe (por. wyrok NSA z 31 października 2017 r. sygn. akt II GSK 25/16, dołączony przez Stronę do pisma procesowego z 13 kwietnia 2021 r.). W kontrolowanej sprawie Gmina nie zakupiła jednak tego rodzaju biletów od Skarżącej lecz od Spółki. Zdaniem NSA nie doszło także do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., wskutek pominięcia przez WSA oceny, dołączonych do wspomnianego pisma Strony z 13 kwietnia 2021 r., protokołów zdawczo – odbiorczych (ale bez biletów), co miało wykazać, że Gmina nabywała od Skarżącej bilety w warunkach art. 5a ustawy o ulgach, który to zarzut zgłoszono w pkt 1.petitum skargi kasacyjnej. Należy wyjaśnić, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), tj. na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Przede wszystkim przedstawione przez Stronę dowody nie były przydatne do wykazania istotnych okoliczności w sprawie w świetle umowy zawartej między Gminą a Spółką, z której jednoznacznie wynikało, że Gmina nabywała od przewoźnika, a nie od podwykonawcy bilety miesięczne dla wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 5a ustawy o ulgach, a co także potwierdzała dołączona do akt administracyjnych kopia nakazu zapłaty w postępowaniu upominawczym wydanego przez Sąd Rejonowy w Kielcach z 16 listopada 2020 r., sygn. akt V GNc 3761/20, w którym jako strony postępowania wskazano: Gminę [...] i Spółkę. Z powyższych względów skargę kasacyjną Strony jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw na mocy art. 184 p.p.s.a. należało oddalić. ----------------------- 12 8