II OSK 2436/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 941/18 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 4 września 2018 r. nr IFXIV.7840.11.46.2018 w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 13 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 941/18, oddalił skargę A. S.A. w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z 4 września 2018r. nr IFXIV.7840.11.46.2018 w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę prawną sprawy. Pismem z 25 września 2017 r. A. S.A. w W. dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, w zakresie tymczasowego obiektu, do Urzędu Miasta B. Obiektem tym jest kratowy maszt mobilny o wysokości H=27,00 m wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi z nim związanymi, zapewniające możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem - z funkcją stacji bazowej telefonii komórkowej [...] obiekt użyteczności publicznej, na działce nr [...] przy ul. Ż. w B. Miał on pozostać niepołączony w sposób stały z gruntem i został przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie nie późniejszym niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy obiektu określonego w zgłoszeniu. W zgłoszeniu wskazano 28 maja 2018 r. jako planowaną datę rozpoczęcia wykonania wyżej wskazanych robót, a także termin ich rozbiórki - na nie później niż 180 dni od daty rozpoczęcia budowy - tj. 24 listopada 2018 r. Wyszczególniono, że w skład robót wchodzić będzie rozstawienie płyt betonowych, rozstawienie masztu stalowego wraz z odciągami a także montaż urządzeń technicznych. Powołując się na art. 30 ust. 6. pkt 1 ustawy Prawo budowlane, Prezydent Miasta B. decyzją z 11 maja 2018 r. wniósł sprzeciw względem planowanych wyżej wymienionych robót. Sprzeciw ten poparł między innymi analizą zgłoszenia, która wyraźnie wskazuje na to, iż budowa tego typu masztu telekomunikacyjnego nie jest zwolniona z uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wykazał, że jest to konstrukcja przestrzenna o znacznych wymiarach, wolnostojąca, która musi być odporna na wszelkie warunki atmosferyczne, a zatem musi być w jakiś sposób powiązana z gruntem. Przewidziany w zgłoszeniu sposób przymocowania konstrukcji w gruncie za pomocą fundamentu składającego się z płyt drogowych, jest swojego rodzaju trwałym związaniem jej z gruntem. Właściwości te wskazują, że inwestycję tę można uznać za budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową. Dla poparcia stwierdzenia, że zgłoszony obiekt należy uznać raczej za stale z gruntem związany, Prezydent przytoczył pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 marca 2008 r. sygn. II OSK 186/07 oraz z 15 października 2010 r. sygn. II OSK 1596/09 oraz wyrok WSA w Gliwicach z 16 marca 2016 r. sygn. I SA/Gl 1206/15, w których wyraźnie wybrzmiewa, że określenie "trwale związane z gruntem" oznacza właśnie "posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub przesunąć w inne miejsce" (II SA/Gl 941/18). A. S.A. zaskarżyła powyższą decyzję w całości i wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Wojewoda Śląski decyzją z 4 września 2018 r. nr IFXIV.7840.11.46.2018, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta B., powołując się na treść art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego. Zdaniem organu II instancji argumentem przemawiającym za tym, iż kratowy maszt mobilny w istocie jest stałe związany z gruntem, jest sam zamiar oparcia go na łącznie 6 płytach drogowych o wymiarze 3m x 1,5m x 0,15m. W odpowiedzi na decyzję, za pośrednictwem Wojewody Śląskiego, spółka złożyła odwołanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaplanowany model konstrukcji i sposób stabilizacji jaki przewidziano dla inwestycji na działce nr [...] przy ul. Ż. w B. wskazuje na jego trwałe związanie z gruntem, co automatycznie wiąże się z koniecznością uzyskania pozwolenia na jej budowę (art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane). W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że obiekt można uznać za trwale z gruntem związany nie tylko wtedy, gdy odłączenie go od gruntu grozi nieodwracalnym naruszeniem jego technicznej i funkcjonalnej integralności. Na trwałość związania obiektu z gruntem nie wpływa bowiem możliwość jego zdemontowania. Okoliczność ta może ewentualnie świadczyć o tymczasowości obiektu, lecz nie o trwałości jego związania z gruntem (wyrok WSA w Rzeszowie, 4 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 511/18). Powołując się na wyrok z 3 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1261/15 Sąd wskazał, że okoliczność posiadania przez dany obiekt fundamentów bądź wielkość zagłębienia w gruncie, nie mają większego znaczenia dla uznania go za trwale związanym z gruntem. Przykładem tego są budowle, które mimo posadowienia ich zaledwie na powierzchni gruntu - ze względu na sposób osadzenia - nie są w stanie się przemieścić. Głównym kryterium "trwałego związania z gruntem" jest takie osadzenie obiektu, aby zapewniona była jego stabilność, zdolność do przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, które mogą spowodować przesunięcie, przemieszczenie bądź zniszczenie tego obiektu. Gdyby nawet na podstawie powyższych argumentów nie udało się jednoznacznie uznać obiektu, który jest przedmiotem tej sprawy, za obiekt trwale związanym z gruntem w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy, to sama jego wysokość (ponad 27 m wysokości) oraz planowany sposób jego stabilizacji wskazuje, że jego postawienie może spowodować zagrożenie (przewidziane w art. 30 ust 7 pkt 1 ustawy) dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Wyżej wspomniany przepis jest podstawą do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie inwestycji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną wniosła spółka A. S.A. w W. wnosząc o rozpatrzenie jej na rozprawie, uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wydany wyrok zaskarżyła w całości i oparła skargę kasacyjną: 1) na podstawie naruszenia przepisów postępowania, mając na względzie, że uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) poprzez [...] niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku, mając na względzie, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia. 2) na podstawie naruszenia prawa materialnego, poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) poprzez: - naruszenie art. 29 ust. 1 pkt. 12 w zw. z art. 3 pkt. 5 i art. 3 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1202) poprzez przyjęcie, że przedmiotowa tymczasowa stacja bazowa telefonia komórkowej stanowi obiekt wymagający trwałego połączenia z gruntem, które powinno być weryfikowane w ramach pozwolenia na budowę - naruszenie art. 30 ust. 6 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez zaakceptowanie stanowiska organów administracji publicznej, że w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z tymczasowym obiektem budowlanym trwale związany z gruntem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając sprawę według tak określonych zasad, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. S.A. z siedzibą w W. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Głównym zarzutem skierowanym przez skarżącą było naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 3 pkt 5 i art. 3 pkt 3 ustawy z 7 lipca1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202). Aby stwierdzić, czy zarzut ten jest słuszny, należało przeanalizować warunki i wytyczne budowy kratowego masztu z perspektywy wyżej wymienionych artykułów. Art. 29 ust. 1 pkt 12 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do pierwszej części tego artykułu, podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do zasadności zakwalifikowania kratowego masztu mobilnego do obiektów trwale z gruntem związanych. W wyroku z 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1456/19 Sąd wskazał przykłady obiektów niepołączonych trwale z gruntem. Znalazły się wśród nich: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Są to zatem obiekty stosunkowo niewielkie, nie wymagające solidnego umocowania w ziemi. Natomiast w skład inwestycji będącej przedmiotem tej sprawy wchodzą elementy takie jak: kratowy maszt mobilny o wysokości 27m, ustawiony na przyczepie samochodowej, usztywniony za pomocą czterech zastrzałów przymocowanych do czterech płyt drogowych, przyczepa ustabilizowana za pomocą czterech metalowych stóp na dwóch płytach drogowych, kontener techniczny z urządzeniami nadawczo-odbiorczymi na stalowej ramie - na przyczepie samochodowej, dwie anteny sektorowe - azymut 190° i 310°, moc pojedynczej anteny EIRP 9620 W, wys. zawieszenia 24,0 m n.p.t., antena radioliniowa typu MW 0,3m, azymut 294°, wys. zawieszenia 22,5 m n.p.t., instalacje techniczne. Znaczny rozmiar tego obiektu - a co się z tym wiąże - nakład środków, które należy zastosować aby skutecznie zabezpieczyć go przed ewentualnymi uszkodzeniami oraz aby zminimalizować potencjalne zagrożenie jakie stwarza dla ludzi i otoczenia, które mogłyby wyniknąć z trudnych warunków atmosferycznych (na przykład podczas porywistego wiatru), sugeruje, że należy kwalifikować tę inwestycję do grupy budowli stale z gruntem związanych. Art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane będący definicją legalną tymczasowego obiektu budowlanego, dopuszcza istnienie tymczasowych obiektów budowlanych, które są trwale połączony z gruntem, na co powołuje się skarżąca w linii obrony. Natomiast art. 29 ust. 1 pkt 12 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) będący w związku z powyższym artykułem, poprzez zastosowanie w swej treści spójnika "i", wyraźnie stanowi, że aby móc zostać zwolnionym z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, należy spełnić łącznie obie przesłanki: obiekt budowlany musi być tymczasowy, czyli "przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej" i niezwiązany trwale z gruntem. Nawet jeżeli omawiana inwestycja spełnia pierwszą przesłankę tymczasowości, to - jak już wcześniej udało się ustalić - jest stale powiązana z gruntem, a więc do jej legalnego zrealizowania bezsprzecznie wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Zarzut naruszenia przez Sąd art. 30 ust 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest więc niezasadny. Ostatnim z zarzutów podniesionych przez skarżącą było naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez zaakceptowanie stanowiska organów administracji publicznej dotyczącego uznania obiektu za trwale związany z gruntem. Organ administracji publicznej, z należną sprawie wnikliwością przeanalizował stan faktyczny, a także prawny planowanej inwestycji. Wojewoda Śląski w uzasadnieniu swojej decyzji opisał przebieg sprawy, szczegółowe dane techniczne elementów składowych obiektu, wraz z prawidłowym objaśnieniem podstaw prawnych występujących w zaistniałej sprawie, posiłkując się dodatkowo orzeczeniami Sądu I i II instancji, wydanymi w analogicznych sprawach, dla poparcia swoich argumentów. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje więc powyższy zarzut za niezasadny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.