III OSK 955/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Marita Sikora po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 listopada 2023 r. sygn. akt II SAB/Ol 109/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Olsztynie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 7 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Ol 109/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na skutek skargi Stowarzyszenia [...] w W.(skarżący) na bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Olsztynie w udostępnieniu informacji publicznej, zobowiązał Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Olsztynie do rozpoznania wniosku skarżącego z 24 kwietnia 2023 r., w terminie 14 dni (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), orzekł o niewymierzaniu organowi grzywny (pkt 3) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 4). W sprawie przyjęto następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z 24 kwietnia 2023 r. Stowarzyszenie [...] zwróciło się do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Olsztynie z wnioskiem o udostępnienie informacji o reklamach i ogłoszeniach wykupionych przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w 2022 r. w mediach poprzez przesłanie zestawienia zawierającego tytuł czasopisma/radia/telewizji i zbiorczej kwoty brutto, na którą opiewały umowy na publikację reklam i ogłoszeń w 2022 r. w ww. mediach. Organ pismem z 10 maja 2023 r. poinformował stronę, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Ponadto organ wskazał, że wniosek o udostępnienie informacji powinien być jasno sformułowany, aby możliwe było określenie przedmiotu i zakresu żądania. W ocenie organu, w przypadku wniosków niejasnych i nieprecyzyjnych wystarczającą formą odniesienia się jest zawiadomienie o braku możliwości zastosowania do nich przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na powyższe, Stowarzyszenie w dniu 31 maja 2023 r. wskazało na zakres pojęć reklama i ogłoszenie. Pismem z 12 czerwca 2023 r. organ poinformował stronę, że wszelkich odpowiedzi udzielono przy piśmie z 10 maja 2023 r. Pismem z 26 czerwca 2023 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podając, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Olsztynie nie był i nie jest w bezczynności w przedmiotowej sprawie. Rozpoznając skargę, WSA w Lublinie wskazał, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Olsztynie, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., jest niewątpliwie organem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej w zakresie jego funkcjonowania, bowiem Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe jest państwową jednostką organizacyjną, która prowadzi gospodarkę leśną, zatem wykonuje zadania właściciela czyli Skarbu Państwa w tym obszarze oraz dysponuje (zarządza) majątkiem publicznym. Następnie Sąd zauważył, że przedmiotem wniosku Stowarzyszenia jest udostępnienie informacji o reklamach i ogłoszeniach wykupionych przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w 2022 r. w mediach poprzez przesłanie zestawienia zawierającego tytuł czasopisma/radia/telewizji i zbiorczej kwoty brutto, na którą opiewały umowy na publikację reklam i ogłoszeń w 2022 r., co oznacza, że wniosek dotyczy sfery działalności publicznej organu – wydatkowania środków publicznych, zatem dotyczy informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W konsekwencji Sąd stwierdził, że wniosek Stowarzyszenia z 24 kwietnia 2023 r. nie był prawidłowo procedowany, zatem organ był w bezczynności, bowiem w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie udostępnił informacji publicznej wskazanej we wniosku. Powyższe ustalenie skutkowało, zdaniem Sądu I instancji, koniecznością zobowiązania organu do załatwienia wniosku Stowarzyszenia z 24 kwietnia 2023 r. w trybie przewidzianym w u.d.i.p. W ocenie Sądu opisana bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności czy lekceważenia wniosku i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Sąd uwzględnił fakt, że organ zareagował na wniosek strony, natomiast nieudzielenie informacji mogło być wynikiem błędnego rozumienia przepisów u.d.i.p. oraz wadliwego przekonania o realizacji wniosku. Odnosząc się do kwestii niewymierzenia grzywny Sąd I instancji wskazał, że stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Zdaniem Sądu I instancji środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, zaś w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził, aby zaistniała podstawa do wymierzenia organowi grzywny. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się organ i w skardze kasacyjnej zaskarżając wyrok Sądu I instancji w zakresie punktów 1 i 4 zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 p.p.s.a., art. 90 § 1-2 p.p.s.a. w zw. z art. 136 p.p.s.a. przez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz w postępowaniu uproszczonym zamiast w postępowaniu zwykłym i na rozprawie pomimo złożenia przez organ stosownego wniosku w tym zakresie, podczas gdy powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik tej konkretnej sprawy, bowiem przeprowadzenie rozprawy mogłoby przyczynić się do wyjaśnienia wszystkich jej okoliczności i zapewniłoby organowi zachowanie prawa do sprawiedliwego i jawnego procesu, chociażby przez wysłuchanie skarżącego kasacyjnie przez sąd, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji mogło doprowadzić do oddalenia skargi; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 122 p.p.s.a. poprzez nieprzekazanie przez Sąd I instancji sprawy do rozpoznania na rozprawie pomimo wniosku skarżącego kasacyjnie z dnia 27 lipca 2023 r., co uniemożliwiło skarżącej kasacyjnie czynny udział w toczącym się postępowaniu przed Sądem I instancji; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność, w sytuacji gdy informacje będące przedmiotem wniosku skarżącej nie stanowią informacji publicznej; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. polegające na błędnym przyjęciu, że skarżący kasacyjnie powinien był udostępnić informacje objęte wnioskiem, podczas gdy informacja w takim kształcie nie stanowi informacji publicznej. W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to NSA związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że NSA nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 122 p.p.s.a., którego obrazy dopatruje się skarżący kasacyjnie organ w nieprzekazaniu sprawy z postępowania uproszczonego na rozprawę, pomimo złożonego przez organ w odpowiedzi na skargę wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 122 p.p.s.a., Sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. Przepis ten wskazuje na kompetencję Sądu do skierowania sprawy na rozprawę, nie wprowadzając jednocześnie obowiązku Sądu w tym zakresie. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu, któremu ustawodawca w omawianej kwestii pozostawił całkowitą swobodę, nie wskazując żadnych kryteriów, którymi powinien kierować się, stosując art. 122 p.p.s.a. Celem regulacji zawartej w art. 122 p.p.s.a. jest zatem stworzenie możliwości wyeliminowania tych wszystkich przypadków, w których skierowanie sprawy do rozpoznania w postępowaniu uproszczonym było, z różnych powodów, wadliwe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 23 kwietnia 2020 r., I FSK 508/20; 24 marca 2023 r., III OSK 7467/21, 9 maja 2024 r., III OSK 1052/22, dostępne w CBOSA). Sąd pierwszej instancji orzekając na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, nie naruszył zatem powyższego przepisu, skoro podjęcie decyzji procesowej o przekazaniu sprawy do rozpoznania na rozprawie nie jest obowiązkiem Sądu, a jest uzależnione od stwierdzenia przez Sąd podstaw konieczności rozpoznania jej na rozprawie. Takich podstaw w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie stwierdził, organ przedstawił bowiem swoje stanowisko i argumenty na jego poparcie w wyczerpującej odpowiedzi na skargę, które to stanowisko było następnie przedmiotem analizy i oceny przez Sąd I instancji. Oznacza to, że Sąd ten nie dostrzegał powodów, dla których, jego zdaniem, stan sprawy wymagałby przeprowadzenia rozprawy. Należy też podkreślić, iż – wbrew wywodom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – podstawę prawną do skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym stanowił przepis art. 119 pkt 4 p.p.s.a., a nie, jak stwierdza skarżący kasacyjnie organ, art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie bowiem do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., która to regulacja obowiązuje już od dnia 15 sierpnia 2015 r., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, niniejsza sprawa dotyczyła zaś skargi na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 24 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony, ale równocześnie, skierowanie sprawy na rozprawę także nie może być automatycznym efektem złożenia wniosku w tym przedmiocie. Dlatego też, mimo że organ w odpowiedzi na skargę wniósł o przeprowadzenie rozprawy, to uwzględniając treść art. 122 p.p.s.a., powyższy wniosek nie wiązał Sądu, co oznacza, iż możliwym było skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, w którym to trybie, w myśl art. 120 p.p.s.a., sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. (por. B. Dauter w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z komentarzem pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego., Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2015 r., str. 527). Reasumując, sytuacja, w której zebrany w sprawie materiał dowodowy spowodował wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym wyroku niekorzystnego dla organu, nie oznacza, że sprawa powinna zostać skierowana na rozprawę. Wobec tego, że WSA w Olsztynie, wydając zaskarżony wyrok, nie naruszył art. 122 p.p.s.a., nie można uznać, iż Sąd ten naruszył również przepisy art.45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10, art. 90 § 1 i 2 oraz art. 136 p.p.s.a. – wymienione w zarzucie sformułowanym w pkt. 1 skargi kasacyjnej. Nieskuteczny okazał się również kolejny zarzut naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego strona skarżąca kasacyjnie podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a polegające na uwzględnieniu skargi na bezczynność, w sytuacji gdy informacje będące przedmiotem wniosku nie stanowią informacji publicznej. Z uwagi na konstrukcję zarzutu wskazać należy na wstępie, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przywołany przez stronę skarżącą kasacyjnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., podobnie zresztą jak art. 149 § 1, § 1a i § 2, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b, jak i art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Niezależnie jednak od tego, z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie wytyka naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., dodatkowo należy mieć na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględniając skargę Stowarzyszenia na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 24 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., określającego kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu. Analogiczne uwagi odnieść należy do zarzutu sformułowanego w punkcie 4 skargi kasacyjnej, dodatkowo wskazując, że art. 77 § 1 k.p.a., z którym to przepisem powiązano zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., także nie był stosowany przez Sąd I instancji, a więc z tego powodu nie mógł zostać naruszony. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej staje się postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym dopiero na etapie wydania decyzji administracyjnej. W innych sytuacjach przepisy k.p.a. w tym postępowaniu szczególnym nie znajdują zastosowania. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sformułowany w punkcie 4 skargi kasacyjnej powiązany został nadto z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., tj. przepisem stanowiącymi o sposobach i formach reakcji organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. O orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że zarówno przepis art. 14 ust. 1 u.d.i.p., jak i przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie mają charakteru materialnoprawnego. Tymczasem istota podniesionego zarzutu koncentruje się na kwestii wadliwego ustalenia przez Sąd I instancji istnienia po stronie organu obowiązku podjęcia działań właściwych dla reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej jako konsekwencji wadliwego przyjęcia przez ten Sąd, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną. W skardze kasacyjnej nie podniesiono jednak skutecznie ani zarzutu błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ani niewłaściwego zastosowania tego przepisu, co czyni omawiany zarzut zarzutem nieskutecznym. Skoro zatem w rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie podniesiono skutecznie zarzutów w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, a zatem nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego, m.in. w zakresie uznania, że żądane przez skarżące Stowarzyszenie informacje (których treść inaczej ocenia strona skarżąca kasacyjnie, a inaczej Sąd I instancji) mają walor informacji publicznej, co z kolei doprowadziło Sąd I instancji do uznania, że organ był zobowiązany do rozpatrzenia wniosku o udostępnienia informacji publicznej i nie podważono wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy, to podniesiony zarzut nie mógł okazać się skuteczny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.