II OSK 2380/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1560/20 w sprawie ze skargi B.B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 14 października 2020 r. nr SOla.621.49.2019 w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji w przedmiocie wymeldowania uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE 1. Wyrokiem z 23 czerwca 2021 r., II SA/Gl 1560/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (powoływany dalej jako: WSA) oddalił skargę B.B. na decyzję Wojewody Śląskiego z 14 października 2020 r., nr SOIa.621.49.2019, w sprawie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji w przedmiocie wymeldowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z 28 października 2016 r. nr SO.5343.2.173.2016 Prezydent Miasta Gliwice orzekł o wymeldowaniu B.B. z pobytu stałego w lokalu położonym w [...] przy ul. [...]. Przedmiotowa decyzja z uwagi na niezłożenie przez stronę odwołania stała się ostateczna. W postępowaniu tym, ze względu na niemożność ustalenia miejsca pobytu B.B. postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] V Wydział Rodzinny z [...] sierpnia 2016 r., [...] została ustanowiona kurator dla nieobecnej. 2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Gl 1560/20 kolejno wskazano, że B.B. w pismach z 31 maja 2019 r. powołując się na to, że wymeldowana nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w I instancji, wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego w powyższym przedmiocie. Prezydent Miasta Gliwice postanowieniem z 19 sierpnia 2019 r. wznowił postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z 18 grudnia 2019 r. nr S0.5343.2.472.2019, orzekł o odmowie uchylenia swej decyzji ostatecznej z 28 października 2016 r. wobec stwierdzenia braku podstaw do jej uchylenia z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.), tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. 2.3. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła B.B. podnosząc, iż nie została powiadomiona o postępowaniu ani o decyzji o wymeldowaniu. 2.4. Dalej w wyroku II SA/Gl 1560/20 przywołano, że decyzją z 19 lutego 2020 r. Wojewoda Śląski uchylił w/w decyzję Prezydenta Miasta Gliwice i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując, że organ ten skoncentrował podejmowane działania na ustaleniu, czy strona zgłosiła swój adres korespondencyjny w sposób pozwalający na ponowne wykorzystanie go w innym postępowaniu. Organ odwoławczy wskazał również organowi I instancji, że w ponownym postępowaniu powinien ocenić sposób wykonywania obowiązków przez ustanowioną w sprawie kurator. 2.5. Po ponownym dokonaniu analizy stanu faktycznego przedmiotowej sprawy Prezydent Miasta Gliwice decyzją z 29 lipca 2020 r. nr SO.5343.2.472.2019, orzekł o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Gliwice z 28 października 2016 r., którą orzeczono o wymeldowaniu B.B. 2.6. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła jej adresatka. 2.7. Powołaną na wstępie decyzją Wojewoda Śląski utrzymał w/w decyzję organu I instancji w mocy. 2.8. Jak wskazano w wyroku, organ odwoławczy podkreślił, że w czasie całego postępowania w sprawie o wymeldowanie organ I instancji próbował ustalić miejsce pobytu strony. W szczególności przesłał zawiadomienie z 18 kwietnia 2016 r. o wszczęciu postępowania na dotychczasowy adres zameldowania strony oraz na adres [...], [...]. Korespondencja skierowana na ww. adresy została zwrócona jako niepodjęta w terminie. Organ skierował również wezwanie z 18 kwietnia 2016 r. do ojca strony (J.B.) celem osobistego stawiennictwa w Urzędzie Miejskim w Gliwicach (korespondencja została zwrócona do Urzędu jako niepodjętą). Dodatkowo, pismem z 18 kwietnia 2016 r. organ zwrócił się do Urzędu Miejskiego w [...] z wnioskiem pomoc prawną, tj. o przesłuchanie do protokołu w charakterze świadka siostry strony. Korespondencja została podjęta, jednakże siostra strony nie skontaktowała się z organem. Dnia 4 lipca 2016 r. pracownik organu I instancji przesłuchał - w charakterze świadka - sąsiadkę, zamieszkująca lokal sąsiadujący z lokalem położonym przy ul. [...] w [...], która do protokołu wyjaśniła, że: "(...) Mam z panią B. kontakt telefoniczny, nie wiem czy jej przekażę informację o tym, że toczy się postępowanie o jej wymeldowanie z lokalu. (...)". W konsekwencji organ I instancji wystąpił do Sądu Rejonowego w Gliwicach o ustanowienie kuratora, co nastąpiło postanowieniem tegoż sądu z [...] sierpnia 2016 r. [...]. Po ustanowieniu kuratora oraz po zbadaniu akt sprawy (tj. załączonych do wniosku o wymeldowanie dokumentów potwierdzających, że względem B.B. została orzeczona prawomocnie eksmisja z lokalu, która została wykonana) organ I instancji decyzją z 28 października 2016 r. orzekł o wymeldowaniu strony z miejsca pobytu stałego. Wojewoda ustalił, że kurator odwołującej się podejmował w sprawie wszystkie wymagane czynności. Wojewoda odniósł się też do podnoszonego przez stronę argumentu, że podała ona adres do korespondencji. Ustalono, że adres powyższy został podany tylko jako tymczasowy, w związku z zameldowaniem strony w przedmiotowym lokalu. 3.1. Skargę na w/w decyzję Wojewody Śląskiego złożyła B.B. domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W jej przekonaniu podczas wymeldowania doszło do naruszenia prawa. Prezydent Miasta posiadał jej aktualny adres. Widniał on na korespondencji z Urzędem Skarbowym oraz w ewidencji działalności gospodarczej. W ocenie skarżącej prawidłowo również złożyła odwołanie od decyzji o wymeldowaniu, gdyż nie została jej ona skutecznie doręczona. 3.2. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach skargę oddalił. 4.2. W motywach w/w orzeczenia sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że prowadząc wznowione postępowanie organy administracji dokonały dwóch głównych ustaleń. Pierwsze, dotyczą tego, czy podjęte zostały wystarczające starania w celu ustalenia adresu do doręczeń skarżącej. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji podjął szereg działań służących ustaleniu miejsca zamieszkania strony. Ustalono trzy potencjalne miejsca zamieszkania, jednakże doręczenia bądź okazywały się nieskuteczne, bądź też organ uzyskiwał informacje, że strona tam nie zamieszkuje. Organ próbował nawiązać również kontakt z ojcem i siostrą skarżącej, ale mimo podjęcie kierowanej do nich korespondencji nie wykazali oni żadnej aktywności w tym zakresie. 4.3. Sąd wojewódzki nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że organ z łatwością mógł się dowiedzieć o miejscu jej zamieszkania w [...], przy ul. [...]. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, iż adres ten został podany jedynie na potrzeby postępowania w sprawie zameldowania strony w lokalu, przy ul. J. [...]. W konsekwencji sąd a quo uznał, że organ I instancji wykazał w sprawie wystarczającą aktywność w celu ustalenia miejsca zamieszkania skarżącej. 4.4. Druga grupa ustaleń organów administracji dotyczyły aktywności ustanowionej w sprawie kuratora. Zarówno w ocenie Prezydenta Miasta Gliwice, jak i Wojewody Śląskiego prawidłowo reprezentował on interesy skarżącej, podejmował również działania w celu ustalenia miejsca zamieszkania przez siebie reprezentowanej. Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę organów w tym zakresie. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła B.B. – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy – zaskarżając to orzeczenie w całości. 5.2. W granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa), zaskarżonemu orzeczeniu postawiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, a to: 1) art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące niezasadnym oddaleniem skargi na skutek błędnego zaniechania uwzględnienia zarzutów skarżącej co do zasadności uchylenia decyzji ostatecznej o wymeldowaniu, w sytuacji gdy: - w niniejszej sprawie organy nie podjęły realnej próby przekazania skarżącej korespondencji w sprawie na jej adres korespondencyjny w G. przy ul. [...], mimo obiektywnej możliwości jego ustalenia, a zamiast tego usilnie korespondencję tę kierowały na adres przy ul. [...] [...], mając wiedzę, iż skarżąca toczy spór ze Spółką R. S.A. (Spółka) o eksmisję i korespondencji tej pod wskazanym adresem podjąć nie może; 2) art. 7 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 135 Ppsa poprzez jego niezastosowanie, polegające na niesłusznym oddaleniu skargi w sytuacji, gdy zachodziła podstawa do jej uwzględnienia w związku z naruszeniem przez organy obu instancji przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy oraz pozbawienia skarżącej prawa do czynnego udziału w tymże stadium postępowania administracyjnego, co uniemożliwiło jej skuteczną obronę jej praw, zwłaszcza że organy obu stopni uchylały się od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, 3). art. 141 § 4 Ppsa poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie skutkujące sporządzeniem uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób ogólnikowy oraz uniemożliwiający skarżącej zrozumienie motywów kwestionowanego rozstrzygnięcia. 5.3. W oparciu o tak skonstruowane zarzuty, skarżąca kasacyjnie wnosi o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zwolnienie jej od obowiązku poniesienia wpisu sądowego od niniejszej skargi kasacyjnej w całości, z uwagi na jej stan majątkowy i stan zdrowia, uzasadniający skorzystanie przez skarżącą z prawa pomocy w tym zakresie. Wniesiono ponadto o przyznanie pełnomocnikowi skarżącej, kosztów nieopłaconej ani w części ani w całości pomocy prawnej świadczonej na rzecz B.B. z urzędu w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, tj. wynagrodzenia za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej wraz ze stawką podatku VAT oraz za reprezentację przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. 5.4. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie organy w żaden sposób nie podjęły próby przekazania skarżącej korespondencji w sprawie na jej adres korespondencyjny w G. przy ul. [...], mimo obiektywnej możliwości jego ustalenia, a zamiast tego usilnie korespondencję tę kierowały na adres przy ul. [...] [...], wiedząc, iż B.B. toczy spór ze Spółką o eksmisję. 5.5. Na rozprawę wyznaczoną w tej sprawie nikt się nie stawił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 6.2. Skarga kasacyjna została oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach. 6.3. Usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. 6.4. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa, albowiem jest w warstwie argumentacyjnej dotknięte oznaczoną sprzecznością. Na s. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku sąd pierwszej instancji stanowczo stwierdził, że: "W rozstrzyganej sprawie faktycznie strona nie brała udziału bez własnej winy. Zatem w ocenie składu orzekającego przesłanka wznowieniowa postępowania zaistniała". Zarazem w dalszych wywodach sąd pierwszej instancji, eksponując wysiłki ustanowionego przez sąd powszechny kuratora dla skarżącej uznanej za nieobecną i nieznaną z miejsca pobytu dla celem zawiadomienia strony o toczącym się postępowaniu, jak również wysiłki samego organu, aby ustalić adres pobytu strony, doszedł do wniosku, że ta aktywność tych podmiotów była wystarczająca. Zdaniem orzekającego sądu wojewódzkiego nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że organ z łatwością mógł się dowidzieć o miejscu jej zamieszkania w G. przy ul. [...], bowiem ten adres miał zostać podany wyłącznie na potrzeby postępowania w sprawie zameldowania w lokalu przy ul. [...]. W konsekwencji sąd a quo sformułował pogląd, że odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej Prezydenta Miasta Gliwice z 28 października 2016 r. była prawidłowa, wobec "braku podstaw do jej uchylenia z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.". W konkluzji motywów zaskarżonego wyroku stwierdzono ponadto, że brak bezpośredniego udziału strony w postępowaniu (przyjdzie uznać, że chodzi tu o postępowaniu w sprawie wymeldowania – uwaga Sądu) "nie miało wpływu na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia". Tak skonstruowane uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie daje podstaw do uznania jako jednoznacznego stanowiska sądu pierwszej instancji, a które z kolei pozwalałaby przyjąć, że wyrok odpowiadałby prawu, nawet uznając, że wadliwe jest jego uzasadnienie. 6.5. Niesporne jest, że przedmiotem kontroli sądu podlegały decyzje wydane we wznowionym postępowaniu, zakończonym decyzją dotychczasową Prezydenta Miasta Gliwice w przedmiocie wymeldowania skarżącej z lokalu przy ul. [...] [...] w G. Istotną kwestią było dla sądu pierwszej instancji zaaprobowanie stanowiska organów orzekających w postępowaniu wznowieniowym, że nie można było się dowiedzieć o miejscu zamieszkania skarżącej przy ul. [...] w G. To stanowisko sądu nie jest trafne. W samej skardze B.B. naprowadzała, że adres do doręczeń: ul. [...] [...], był znany Urzędowi Miasta Gliwice, z racji zarejestrowanej działalności gospodarczej strony, gdzie podano w ewidencji taki adres do doręczeń, na taki adres doręczano jej korespondencję z organów skarbowych oraz z sądów powszechnych. Do skargi dołączono m. in. wypis (datowany 21 września 2018 r.) z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, z którego wynika, że B.B. podała w nim jako adres do doręczeń adres: G. ul. [...]. Do skargi dołączono także kserokopie szeregu kopert nadawczych korespondencji kierowanej do B.B. w 2016 r. i 2017 r. przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gliwicach, jak również przez Sąd Rejonowy w G., gdzie jako adres nadawczy strony wskazywano ul. [...] [...] w G. Tych okoliczności nie ocenił należycie sąd pierwszej instancji, przyjmując bezkrytycznie w ślad za organami, że trudno byłoby im zarzucać, aby taki adres strony celem powiadomienia jej o toczącym się postępowaniu w przedmiocie wymeldowania, nie był możliwy do ustalenia z łatwością. Wbrew jednoznacznemu stanowisku przyjętemu w zaskarżonym wyroku, że adres powyższy był użyty jedynie na potrzeby zameldowania w lokalu przy ul. [...] w G., nie wyjaśniły organy, ani nie uczynił tego sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku, z jakich przyczyn korespondencja do skarżącej kierowana przez organy państwowe w czasie, gdy toczyło się postępowanie w przedmiocie wymeldowania, była jednak nadawana na adres ul. [...] [...], wskazywany przez skarżącą. Nie wyjaśniły organy także kwestii wskazania takiego adresu jako adresu do doręczeń w powszechnie dostępnej ewidencji działalności gospodarczej, a kwestię tę sąd pierwszej instancji w istocie zbagatelizował, pomijając ją w motywach swego wyroku. Tym samym za skuteczny uznać wypadnie zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. 6.6. Trafnie z kolei w zaskarżonym wyroku sąd pierwszej instancji przywołał, że w wyniku wznowienia postępowania mogą zapaść jedynie rozstrzygnięcia wymienione w przepisach art. 151 § 1 i § 2 K.p.a. Skoro zatem sąd ten w motywach swego wyroku przyjął, że strona (skarżąca) nie brała udziału w "rozstrzyganej sprawie" (w postępowaniu zakończonym decyzją dotychczasową Prezydenta Miasta Gliwice w przedmiocie wymeldowania – uwaga Sądu), to brak było podstaw do wydania w postępowaniu wznowieniowym decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. (decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy organ gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b K.p.a. – uwaga Sądu), a taką wszak decyzję wydał organ I instancji. Innymi słowy, akceptacja dla takiego kierunku rozstrzygnięcia w sprawie wznowieniowej pozostaje w rozziewie z przyjęciem przez sąd a quo, że zaszła (w sprawie wymeldowania – uwaga Sądu) przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Tym samym uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozostaje wewnętrznie sprzeczne. Na to, że istota rozstrzygnięcia sprawy wznowieniowej została przez sąd pierwszej instancji wadliwie oceniona zdaje się wskazywać ostatni motyw uzasadnienia zaskarżonego wyroku, gdzie sąd ten wywodzi, iż cyt. "brak bezpośredniego udziału w postępowaniu nie miało wpływu na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia". Z kontekstu takiej wypowiedzi wynieść należy, że chodziłoby sądowi pierwszej instancji o brak wpływu stwierdzonej okoliczności nie brania udziału przez skarżącą w postępowaniu o wymeldowanie jej, na samo rozstrzygnięcie w sprawie o wymeldowanie. W takim razie sąd ten nie dostrzegł, że w ten sposób traktuje pośrednio o treści rozstrzygnięcia podejmowanego na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 K.p.a., tj. decyzji, w której organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej (w ramach wznowienia postepowania – uwaga Sądu) decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Taka jednak decyzja w postępowaniu wznowieniowym nie została wydana. 6.7. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa, skoro w skardze kasacyjnej nie podnoszono, aby w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją Wojewody Śląskiego wystąpiła wada dająca podstawę do wznowienia postępowania. 7.1. Wojewoda Śląski ponownie rozpoznając sprawę uwzględni stanowisko wyrażone w niniejszym wyroku, w szczególności raz jeszcze rozważy, czy wskazywane w skardze okoliczności, uprzednio podnoszone także w postępowaniu wznowieniowym, odnośnie możliwości ustalenia adresu pobytu strony skarżącej w trakcie toczącego się postępowania o wymeldowanie celem umożliwienia jej udziału w tym postępowaniu, nie wyczerpują przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. 7.2. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 188 Ppsa uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję. 7.3. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej, zgodnie z wnioskiem skargi kasacyjnej, wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, albowiem przyznawane jest ono przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 oraz art. 258-261 Ppsa.