II OSK 107/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 552/19 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2019 r. w sprawie sygn. VII SA/Wa 552/19 oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dna [...] września 2018 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako "Spółka") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym na terenie działki nr ew. [...]w miejscowości [...]. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów obu instancji, stwierdzając, że planowana inwestycja znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 3 MW/U, dopuszczającym jako podstawową zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z towarzyszącą jej zabudową usługową. Planowana inwestycja odpowiada takiemu przeznaczeniu co w sprawie nie jest kwestionowane (§ 7 ust. 1 pkt 1 planu). Plan miejscowy przewiduje również (w § 8 ust. 2 pkt 3) obowiązek posadowienia zabudowy działki nr ew. [...] bezpośrednio przy granicy z działką nr ew. [...]. Wymóg ten został w sprawie dochowany, na co wskazuje wprost analiza projektu zagospodarowania terenu przewidująca budowę spornego obiektu na granicy z działką nr [...]. Projekt nie narusza również przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na wysokości działki Skarżącej nr ew. [...] (a ściślej równolegle do niej) przewidziano ścianę bez otworów okiennych i drzwiowych odsuniętą od granicy nieruchomości Skarżącej o 3 metry. Zabudowa ta już sama w sobie spełnia wymagania przewidziane w § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych. Nadto, inwestor uzyskał pozwolenie na odstępstwo od warunków technicznych, umożliwiające mu posadowienie własnego budynku w punkcie styku narożnika jego działki z narożnikiem działki Skarżącej. Sąd wskazał, że niezależnie od oceny potrzeby uzyskania takiego zezwolenia na odstępstwo, organ je wydający uzależnił ową zgodę od wykonania ścian oddzielenia przeciwpożarowego. Takie rozwiązanie projektowe powoduje, że ewentualna zabudowa na działce Skarżącej (nr ew. nr [...]) nie będzie negatywnie obciążona zapisami § 271 warunków technicznych, przewidującym normy odległościowe pomiędzy budynkami. Inaczej mówiąc, zabudowa na nieruchomości Skarżącej nie będzie podlegała wprost normom odległościowym pomiędzy istniejącymi budynkami a ewentualnie planowanym przez Skarżącą budynkiem, właśnie ze względu na ustalone wymogi przeciwpożarowe (ściana oddzielenia przeciwpożarowego). Ponadto, kompleks działek należących do Skarżącej (nr ew. [...],[...],[...]i [...]) objęty jest uchwałą Rady Gminy [...]z dnia [...] października 2006 r. nr [...]w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]części wsi [...] rejon ulic: [...],[...] i [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2007 r. nr 7, poz. 118). W jej § 12 przewidziano rozwiązanie, które umożliwia Skarżącej zabudowę całego kompleksu tych działek. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 2 pkt 14 dopuszcza się lokalizowanie obiektów budowlanych na granicy działek, zaś przeznaczenie tego terenu dopuszcza zarówno funkcję usługową, jak i usługowo-mieszkaniową. Sąd wskazał też, że z przedłożonej przez inwestora analizy przesłaniania i nasłonecznienia wynika, że projektowana inwestycja nie będzie ani przesłaniać, ani też zacieniać ponad dozwoloną miarę żadnej sąsiedniej nieruchomości. W tej sytuacji organ nie mógł odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Interes prawny Skarżącej, wbrew wywodom skargi, nie został w tym przypadku naruszony. W związku z planowaną inwestycją jej prawo do zabudowy i swobodnego rozporządzania nieruchomością o jakim mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie dozna ograniczeń. Dodatkowo gwarancje zawarte w przywołanym planie miejscowym w sposób wystarczający uwzględniają interes strony. Tym samym w sprawie nie można również mówić o naruszeniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Sąd pokreślił również, że Skarżąca nie wykazała w toku trwającego postępowania w jaki sposób kontestowana przez nią inwestycja ogranicza ją w prawie dysponowania swoją nieruchomością. Poza ogólnymi wyrazami niezadowolenia z planowanej inwestycji nie wskazano jednoznacznych naruszeń przepisów prawa, które stanowią źródło jej interesu prawnego. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając na podstawie art.174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego: 1. art.144 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego polegające na pominięciu tego, że: a) wznoszenie budynku przy granicy z sąsiednią nieruchomością dozwolone jest tylko w wyjątkowych wypadkach, które z reguły nie zachodzą, gdy inwestor ma łatwą możliwość usytuowania budowli nieprzylegającej do granicy sąsiedniej nieruchomości, b) art. 5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego przez jego błędne zastosowanie polegające na pominięciu, że zasada równego traktowania stron przemawia przeciwko pozwoleniu inwestorowi na budowę w granicy z cudzą nieruchomością, jeżeli obie strony mają możliwość zachowania odpowiedniej odległości od budynków na własnych nieruchomościach. 2. art.35 ust.4 w zw. z ust.1 oraz art. 32 ust.4 Prawa budowlanego przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska, kompletność projektu budowlanego, to znaczy czy posiada on wszystkie wymagania, opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia , czy projekt został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane, stanowią wystarczające przesłanki udzielenia pozwolenia na budowę. Na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Ze względów technicznych nie można także przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.)). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta sytuacja jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Nietrafny jest zarzut naruszenie prawa materialnego. Organy orzekające w sprawie, podobnie jak i Sąd I instancji kontrolujący ich decyzje, prawidłowo dokonały wykładni i właściwie zastosowały w niniejszej sprawie art. 5 ust.1 pkt 9, art. 35 ust.1 i 4 oraz art.32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - Dz.U.2018r., poz. 1202 ze zm.; dalej jako pr.bud.). Zarzucając naruszenie tych przepisów skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosił, że uzyskanie przez inwestora pozwolenia na odstępstwo od warunków technicznych umożliwiające mu sytuowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ew. [...] bezpośrednio przy narożniku działki sąsiedniej nr ew. [...] (działka skarżącej) w odległości mniejszej niż 3 m., od granicy nie może być przesłanką przemawiającą za dopuszczeniem takiego usytuowania budynku, ponieważ miejscowy plan zagospodarowania terenu nie przewiduje ani nie dopuszcza lokalizowania zabudowy bezpośrednio przy granicy pomiędzy działkami nr ew. [...], a [...]. Ponadto z zgodnie z § 12 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim, powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U.2015r.,poz.1422 t.j.; dalej jako warunki techniczne) dopuszcza się sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy , jeśli wynika to z ustaleń planu miejscowego. Powyższej argumentacji skarżącej w świetle materiału dowodowego wynikającego z akt sprawy nie można zaakceptować. Z projektu zagospodarowania terenu budowlanego stanowiącego integralną część projektu budowlanego wynika, że planowany budynek mieszkalny wielorodzinny został usytuowany na działce inwestora nr ew. [...] bezpośrednio przy granicy z działką nr ew. [...] "stykając" się z narożnikiem działki skarżącej nr ew. [...]skarżącej, a nie w granicy z tą działką Skarżącej. Natomiast w stosunku do granicy działki Skarżącej nr ew. [...] został zaprojektowany w odległości 3m ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych. Takie usytuowanie projektowanego budynku jest zgodne z prawem. Pełnomocnik skarżącej zdaje się nie zauważać, że z § 8 ust.2 pkt 3 uchwały nr [...]Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2013r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w rejonie ulicy [...] i [...]we wsi [...], wynika nakaz lokalizowania zabudowy, w tym zabudowy mieszkaniowo usługowej, bezpośrednio przy granicy pomiędzy działkami nr ew. [...], a [...], a więc tak jak przewiduje to zatwierdzony projekt budowlany. Z tego względu Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że zatwierdzony projekt budowlany jest zgodny z prawem miejscowym, a także słusznie stwierdził, że jest zgodny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego tj. § 12 ust.1 pkt 2 warunków technicznych, ponieważ budynek został zaprojektowany ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 3 m od granicy z działką nr ew. [...] należącej do skarżącej. Zgodnie z tym przepisem : jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Z powyższego wynika, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w sprawie nie doszło do naruszenia art. 5 ust.1 pkt 9 pr.bud. poprzez wskazane usytuowanie budynku. Zgodnie z tym przepisem obiekt budowlany, jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Jak podnosi się w orzecznictwie sadów administracyjnych, w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm pr.bud. i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Ochrona interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud., nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwiać inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami. Wynika to wprost z powoływanego w treści skargi kasacyjnej art. 35 ust. 4 pr.b. (zob. wyrok NSA z 8 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 402/10, LEX nr 1080270). W tym kontekście nasuwa się również uwaga, że zastosowanie w tej sprawie art.9 ust.1 i 2 pr.bud. nie było konieczne do umożliwienia sytuowania projektowanego budynku w sposób wynikający z zatwierdzonego zaskarżoną decyzją projektu budowlanego. Istotne jest również to, że Skarżąca ani przed Sądem pierwszej instancji, który słusznie to podkreślił, ani w skardze kasacyjnej mimo, że powoływała się na naruszenie art.144 Kodeksu cywilnego nie wykazywała w jaki sposób planowana inwestycja ograniczy jej prawo do dysponowania swoją nieruchomością. Natomiast Sąd pierwszej instancji oceniając zgodność z prawem przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdził także, że kompleks działek należących do skarżącej (nr ew. [...],[...],[...]i [...]) objęty jest uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] części wsi [...] rejon ulic: [...],[...] i [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2007 r. nr 7, poz. 118). W jej § 12 przewidziano rozwiązanie, które umożliwia Skarżącej zabudowę całego kompleksu tych działek. Zgodnie z § 12 ust. 2 pkt 14 tej uchwały dopuszcza się lokalizowanie obiektów budowlanych na granicy działek, zaś przeznaczenie tego terenu dopuszcza zarówno funkcję usługową, jak i usługowo-mieszkaniową. Sąd wskazał też, że z przedłożonej przez inwestora analizy przesłaniania i nasłonecznienia wynika, że projektowana inwestycja nie będzie ani przesłaniać, ani też zacieniać ponad dozwoloną miarę żadnej sąsiedniej nieruchomości. Tej oceny Sądu pierwszej instancji skarżąca nie kwestionowała w skardze kasacyjnej. W tych okolicznościach sprawy, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organ nie mógł odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a interes prawny skarżącej, nie został w tym przypadku naruszony. Ustalenie, że w zaskarżanym wyroku Sąd I instancji, a wcześniej organy dokonały prawidłowej wykładni i właściwie zastosowały art.35 ust.1 i 4, art. 32 ust.4, art.5 ust.1 pkt 9 pr.bud., § 8 ust. 3 planu miejscowego, § 12 ust.1 pkt 2 warunków technicznych prowadzi do wniosku, że była podstawa prawna do udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji , a tym samym oddalenie skargi było uzasadnione (art. 151 p.p.s.a.). Nie doszło zatem do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.