II OSK 2482/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 799/22 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 26 maja 2022 r., nr SKO.4120.854.54.2022.WZ w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wyrokiem z 21 września 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 799/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA w Poznaniu") uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł w przedmiocie kosztów postępowania w sprawie ze skargi P. S. (dalej: "inwestor") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile (dalej: "Kolegium") z 26 maja 2022 r. nr SKO.4120.854.54.2022.WZ. Decyzją tą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Skoki (dalej: "Burmistrz") z 31 marca 2022 r. nr RGP.6730.249.2021, którą odmówiono inwestorowi ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia polegającego na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w ramach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przewidzianej do realizacji na terenie części działki nr [...] w miejscowości W., obręb B., gmina S.. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył uczestnik postępowania M. J. (dalej: "skarżący kasacyjnie") zaskarżając go w całości, zarzucając: 1) naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503; dalej: u.p.z.p.) poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że wnioskowanie o ustalenie warunków zabudowy na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości W., obręb B., gmina S. obejmującej grunty rolne RV nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, 2) naruszenie przepisu prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie jakim przepisom prawa procesowego uchybił organ administracyjny oraz niewykazanie, że naruszenie przepisów prawa postępowania miało wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do wadliwego uchylenia decyzji. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o uwzględnienie przez WSA w Poznaniu skargi kasacyjnej w trybie autokontroli i uchylenie skarżonego wyroku w całości oraz o ponowne rozpoznanie sprawy. Pismem z 6 listopada 2023 r. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się prawa do przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano w szczególności, że zdaniem skarżącego kasacyjnie przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie jest możliwie ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1462/21, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy , po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Poznaniu zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Poznaniu oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2905/20, CBOSA). Po drugie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnie nie przeprowadzono odrębnego, szczegółowego wywodu co do istotnego wpływu na wynik sprawy naruszenia m.in. art. 107 § 3 k.p.a. Okoliczność ta nie może jednak doprowadzić, w kontekście wymogu kauzalności uchybień procesowych podniesionych w skardze kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), do uwzględniania skargi kasacyjnej. Otóż WSA w Poznaniu zasadnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że obowiązkiem organu odwoławczego było ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. W realiach niniejszej sprawy to uchybienie miało przy tym charakter istotny, albowiem chodziło o pominięcie przez Kolegium zarzutów odnoszących się do przyczyn odmowy ustalenia warunków zabudowy wskazanych przez organ I instancji, czyli dotyczących tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ta wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium miała swoje źródło w błędnym przyjęciu przez Kolegium, że podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy winien być art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.. Zdaniem Kolegium, w realiach niniejszej sprawy nie było możliwie ustalenia warunków zabudowy dla części działki nr [...] z uwagi na to, że na pozostałej części działki znajdują się m.in. użytki leśne (Ls). W sytuacji, w której WSA w Poznaniu trafnie zakwestionował ten pogląd Kolegium, zachodziła oczywista konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji celem rozważania przez Kolegium zasadności odmowy ustalenia warunków zabudowy w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa. Co do tej zasadniczej kwestii materialnoprawnej sprawa nie została bowiem dotychczas przez organ II instancji rozpoznana. 3.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Odnosząc się do tego zagadnienia należy zauważyć, że z żadnego z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów u.p.z.p. nie wynika, że w skład terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy (art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji), nie może wchodzić część działki ewidencyjnej. Wniosków przeciwnych nie można wyprowadzać również z definicji działki budowlanej zawartej w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. (przepis ten nie został zresztą powołany w skardze kasacyjnej). Definicja ta kładzie bowiem nacisk na względy funkcjonalne, tj. w definicji tej w istocie chodzi o to, aby teren inwestycji posiadał wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniające wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Tymczasem jest oczywiste, zwłaszcza w przypadku działek o większych rozmiarach, że te warunki funkcjonalne mogą być spełnione również w przypadku ograniczenia terenu inwestycji do części działki ewidencyjnej. Ponadto, skoro ustawodawca posługuje się na gruncie u.p.z.p. pojęciami "teren" i "działka", to zgodnie z powszechnie przyjmowanymi regułami wykładni, bez uzasadnionych powodów różnym zwrotom użytym w tej samej ustawie nie należy przypisywać tożsamego znaczenia (por. np. J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 79-80). Tym samym, mając na uwadze również zasadę wolności zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP), należy przyjąć, że co do zasady możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej i teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2419/22; wyrok NSA z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1751/22; wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2598/21; wyrok NSA 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16 – CBOSA). Równocześnie należy wskazać, że dopuszczenie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie może być wykorzystana do obejścia prawa. Chodzi tu w szczególności o ewentualne obejście ustawowych wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego lub ochrony środowiska, w tym przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych. Dotyczy to w szczególności kwestii zachowania zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), w tym w odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji). Podobnie, możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie może doprowadzić do niezgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) Dotyczy to m.in. kwestii wymogu uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1094; dalej: "ustawa ocenowa"). W tym ostatnim przypadku chodzi w szczególności o zapobieżenie zjawisku tzw. salami slicing, czyli sztucznemu dzieleniu przedsięwzięć na dwa lub więcej mniejszych zamierzeń, w celu uniknięcia konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zob. art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy ocenowej; por. np. wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2306/23, CBOSA). W skardze kasacyjnej nie wskazano jednak, jakie konkretnie przepisy zostaną naruszone w wyniku ewentualnego ustalenia warunków zabudowy dla części działki nr [...]. W szczególności z analizy akt sprawy, w tym wniosku oraz decyzji Burmistrza z 31 marca 2022 r., wynika, że zaznaczony na mapie teren inwestycji obejmuje wyłącznie grunty rolne klasy V. Innymi słowy, teren inwestycji nie obejmuje, znajdujących się również na działce nr [...], użytków leśnych (Ls). Tym samym nie można mówić o naruszeniu wskazanego w skardze kasacyjnej art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (stosowanego w powiązaniu z art. 7 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 82). Natomiast kwestia, czy planowana inwestycja jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) lub przepisami odrębnymi, innymi niż przywołana ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie była dotychczas przedmiotem rozważań Kolegium. 3.6. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.