II OZ 199/24

SENTENCJA Dnia 23 kwietnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1936/23 o oddaleniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E. L. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 2 października 2023 r., nr IFXIV.7840.1.52.2023 w przedmiocie pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 26 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1936/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego, którą orzeczono o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi – B. Sp. z o.o. z siedzibą w A., pozwolenia na budowę nowej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych, rozbudowy istniejącej instalacji do biologicznego przetwarzania odpadów oraz obiektów i instalacji towarzyszących przetwarzaniu i magazynowaniu odpadów, budowę obiektów: hali przyjęcia i przetwarzania odpadów komunalnych, biofiltra, magazynu wytworzonego paliwa stałego, warsztatu samochodowego, hali przyjęć, a także rozbudowę i przebudowę hali wytwarzania paliwa stałego z substratów ciekłych i szlamów na działkach o nr ewid. [...], [...], [...] zlokalizowanych przy ul. [...] w S.. Sąd, powołując się na treść art. 61 § 1 i 3 p.p.s.a., wskazał, że wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie nie wskazano bowiem okoliczności, których wystąpienie przemawiałoby za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Nie przybliżono też żadnej przesłanki, o której mowa w przywołanym wyżej przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a., tzn. nie wykazano, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowodowałoby skutek w postaci groźby wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub, że powstałe skutki byłyby trudne do odwrócenia. Podstawy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie mogą natomiast stanowić zarzuty sformułowane w skardze w zakresie wydania tej decyzji z naruszeniem przepisów prawa; okoliczności dotyczące wydania pozwoleń zintegrowanych; kwestie dotyczące toczącego się postępowania legalizacyjnego. Sąd wyjaśnił, że co do zasady można powoływać się na zagrożenie z art. 61 § 3 p.p.s.a. jeśli ma ono charakter aktualny, realny i indywidualny, bezpośrednio związany z wykonaniem zaskarżonej decyzji. Przez zagrożenie realne należy uznać taki stan, który jest niezwykle prawdopodobny i graniczy z pewnością, w odróżnieniu od stanu potencjalnego, który zdaniem Sądu występuje w niniejszej sprawie (zob. postanowienie NSA z 20 grudnia 2023 r., II OZ 727/23). Sąd I instancji – przyjmując zawarte w uzasadnieniu wniosku uwagi skarżącego, że realizacja inwestycji będzie się wiązać z pewnymi niedogodnościami, utrudnieniami w korzystaniu ze swojej nieruchomości, jak również wpłynie na całokształt lokalnych stosunków społeczno-gospodarczych i interes publiczny – stwierdził, że nie można uznać, iż okoliczności te same w sobie mają charakter wymagany przez art. 61 § 3 p.p.s.a. Samo pogorszenie sytuacji strony skarżącej, w zakresie wskazanych niedogodności nie może uzasadniać wstrzymania procesu inwestycyjnego. Dodatkowo Sąd wskazał, że to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona (vide: postanowienia NSA: II OZ 131/08 z 22 lutego 2008 r. oraz II OZ 145/08 z 26 lutego 2008 r.). Wobec tego niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, zdaniem Sądu, odnosi się głównie do inwestora, który może być obciążony dodatkowymi kosztami, związanymi z ewentualnym rozebraniem spornej inwestycji. Rozpoznając złożony wniosek nie można również pominąć, że stosownie do art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682) w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę, wstrzymanie wykonania tej decyzji Sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania takiej decyzji. Przywołany przepis wskazuje, że wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowić może dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł skarżący, podnosząc zarzuty naruszenia - art. 61 § 3 p.p.s.a. przez wydanie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, pomimo oczywistego spełnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w całości przewidzianych przez ten przepis oraz braku spełnienia się jakiejkolwiek przesłanki negatywnej zastosowania tego przepisu, - art. 133 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a. przez pominięcie rodzaju inwestycji objętej zaskarżoną decyzją, a mianowicie, iż inwestycja ta jest inwestycją z zakresu gospodarowania odpadami, w tym odpadami niebezpiecznymi, co skutkowało nieprawidłowym przyjęciem, iż w sprawie nie doszło do spełnienia przesłanek dla wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, mimo, iż wykonanie tej decyzji wywoła znaczną szkodę i niemożliwe do odwrócenia skutki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania aktu administracyjnego, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06). Przy czym źródło tych zagrożeń ma stanowić zaskarżony akt administracyjny. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Nie jest więc rolą sądu administracyjnego na etapie rozpoznawania przedmiotowego wniosku czynić ustalenia w zakresie istnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej. W oparciu o ww. przepis to sąd ocenia, czy w świetle przywołanej przez stronę skarżącą argumentacji zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji. W tej zaś sprawie ma rację Sąd I instancji, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę nie zawiera takiego uzasadnienia, które przemawiałoby za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący w tym zakresie nie przywołał argumentacji, która mogłaby świadczyć o zaistnieniu przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. W tym zakresie Sąd I instancji trafnie ocenił, że podstawy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie mogą stanowić zarzuty sformułowane w skardze w zakresie wydania tej decyzji z naruszeniem przepisów prawa; okoliczności dotyczące wydania pozwoleń zintegrowanych; kwestie dotyczące toczącego się postępowania legalizacyjnego. Ponadto także argumentacja zawarta w zażaleniu nie może stanowić podstawy do wstrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ dotyczy okoliczności związanych z faktycznym rozpoczęciem użytkowania (funkcjonowania) instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Jednak w ramach art. 61 § 3 p.p.s.a. na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej przedmiotem oceny Sądu Administracyjnego nie może być okoliczność w jaki sposób będzie funkcjonowało dane zamierzenie inwestycyjne, w tym poprzez negatywny wpływ na nieruchomość skarżącego. Niniejsze postępowanie dotyczy oceny legalności wyłącznie pozwolenia na budowę, a nie faktycznie zrealizowanych robót budowlanych lub faktycznego sposobu użytkowania danej inwestycji. Należy wyjaśnić, że wniesienie skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę nie wstrzymuje wykonania takiej decyzji (patrz: art. 61 § 1 p.p.s.a.) i to inwestor ponosi ryzyko związane wykonywaniem pozwolenia na budowę w sytuacji toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, wspierając swoją oceną treścią art. 35a Prawa budowlanego. Przepis ten wskazuje na konieczność zaistnienia szczególnych okoliczności umożliwiających wstrzymanie wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę (por. postanowienie NSA z 6 lutego 2024 r., II OZ 40/24). Jednak niezależnie od tego z art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że przede wszystkim to skarżący powinien wykazać z jakich konkretnie względów decyzja o pozwoleniu na budowę może spowodować zaistnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. W swoim wniosku skarżący nie wskazał zaś przesłanek, które przemawiałyby za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Powyższe oznacza, że podniesiona przez skarżącego na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. argumentacja (w tym w zażaleniu) dotyczy skutków nie tyle związanych z wykonaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz – z kolejnym etapem procesu inwestycyjno-budowlanego, tj. użytkowaniem inwestycji. Samo w sobie wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie oznacza, że dana inwestycja już powoduje immisje związane z funkcjonowaniem instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.