II SA/Wr 537/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 14 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. G. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 23 sierpnia 2023 r. Nr IF.O.7840.598.2019.PF w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na rozbudowę i nadbudowę budynku warsztatowo-garażowego z częścią socjalną oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Zakwestionowaną sprzeciwem decyzją z 23 sierpnia 2023 r. (nr IF.O.7840.598.2019.PF) Wojewoda Dolnośląski (dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania S. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Ś., uchyliło decyzję Prezydenta Wrocławia (dalej jako: "organ I instancji", "Prezydent") z 5 lipca 2019 r. (Nr 2976/2019) którą w wyniku wznowienia postępowania, stwierdzono wydanie ostatecznej decyzji Prezydenta Wrocławia z 7 kwietnia 2017 r. (Nr 1699/2017) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. G. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku warsztatowo-garażowego z częścią socjalną (mechanika samochodowa) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przy ul. [...] nr [...] we W., działka nr [...], AM-[...], obręb R. z naruszeniem prawa i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja została podjęta w następujących okolicznościach sprawy. W dniu 16 marca 2017 r. do organu I instancji wpłynął wniosek J. G. dotyczący rozbudowy i nadbudowy budynku warsztatowo-garażowego z częścią socjalną (mechanika samochodowa) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, który miał być realizowany na działce nr [...], AM-[...], obręb R. przy ul. [...] we W. Decyzją z 7 kwietnia 2017 r. (Nr 1699/2017) organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. G. pozwolenia na realizację wskazanej inwestycji budowlanej. W dniu 20 lipca 2017 r. do organu I instancji wpłynęło podanie Spółki S. sp. z o.o., sp.k. z siedzibą w Ś. dotyczące wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Nr 1699/2017). Przy czym jako podstawę wznowienia podano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ I instancji postanowieniem z 11 sierpnia 2017 r. (Nr 2535/2017) odmówił wznowienia postępownia zakończonego decyzją z 7 kwietnia 2017 r. (Nr 1699/2017), gdyż nie został dochowany termin o którym jest mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Postanowienie to zostało sporządzone przez B. P. (która została wymieniona jako osoba prowadzącą daną sprawę). Prezydent postanowieniem z 8 września 2017 r. (Nr 2797/2017) odmówił wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Nr 1699/2017). Zażalenia na oba postanowienia wniosła S. sp. z o.o., sp.k. z siedzibą w Ś. W wyniku rozpatrzenia tych zażaleń Wojewoda postanowieniami (odpowiednio) z 7 marca 2017 r. (Nr O-142/17) oraz z 7 marca 2017 r., (Nr O-143/18) uchylił wskazane postanowienia organu I instancji. Ponownie rozpatrując podanie Spółki S. sp. z o.o., sp.k. z siedzibą w Ś., Prezydent postanowieniem z 29 czerwca 2018 r. (Nr 2192/2018), wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 7 kwietnia 2017 r. (Nr 1699/2017). Prezydent decyzją z 5 lipca 2019 r. (Nr 2976/2019), stwierdził wydanie ostatecznej decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Nr 1699/2017) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. G. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku warsztatowo-garażowego z częścią socjalną (mechanika samochodowa) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przy ul. [...] nr [...] we W., działka nr [...], AM-[...], obręb R. z naruszeniem prawa - tj. art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, ponieważ strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu oraz odmówiono uchylenia przedmiotowej decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wojewoda po rozpoznaniu odwołania S. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Ś., uchylił kontrolowane rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stwierdzono bowiem naruszenie art. 8 § 1 in fine w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Jak wskazano w uzasadnieniu, w obu postępowaniach (tj. zarówno w postępowaniu zwyczajnym, jak i wznowieniowym) czynności procesowe były dokonywane przez tego samego pracownika, a mianowicie B. P. Przykładowo w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, zakończonym decyzją Prezydenta Wrocławia z 5 lipca 2019 r. (Nr 2976/2019) B. P. była osobą prowadzącą sprawę oraz m.in. sporządziła zawiadomienie o wszczęciu postępowania jak też podaną decyzję Prezydenta Wrocławia. Natomiast w toku wznowionego postępowania sporządziła postanowienie Prezydenta Wrocławia z 11 sierpnia 2017 r. (Nr 2535/2017) dotyczące odmowy wznowienia postępowania oraz postanowienie Prezydenta Wrocławia z 8 września 2017 r. (Nr 2797/2017) dotyczące odmowy wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Wrocławia z 7 kwietnia 2017 r. (Nr 1699/2017). Po uchyleniu podanych postanowień przez Wojewodę Dolnośląskiego, B. P. sporządziła postanowienie Prezydenta Wrocławia z 29 czerwca 2018 r. (Nr 2192/2018) dotyczące wznowienia postępowania. Mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny, a w szczególności udział B. P. w postępowaniu wznowieniowym, w ocenie organu odwoławczego, doszło do sytuacji kiedy to w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, jak i wznowionym postępowaniu uczestniczył ten sam pracownik organu administracji publicznej. Wskazane powyżej okoliczności, w ocenie organu odwoławczego, uzasadniały wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego. Podsumowując, zdaniem Wojewody, w okolicznościach sprawy, zachodziła konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Z uwagi na naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. należało, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylić w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Wrocławia oraz przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Tutejszy organ zaznacza przy tym, że czynności procesowe w ponownie prowadzonym postępowaniu (wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, decyzji rozstrzygającej sprawę, a także inne czynności) powinny zostać podjęte przez osobę nie podlegającą wyłączeniu od załatwienia sprawy. W sprzeciwie J. G. (dalej jako "wnoszący sprzeciw") reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona istotnymi uchybieniami determinującymi jej uchylenie, a ponadto dokonane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie pobawione było postępowania wyjaśniającego koniecznego do stwierdzenia czy poruszone aspekty mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W rezultacie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że Wojewoda wadliwie wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem organ nie przeprowadził żadnego postępowania w celu ustalenia czy uchylenie decyzji i ponowienie postępowania może przynieść decyzję inną niż aktualnie wydana. Orzeczenie kasatoryjne można bowiem wydać jedynie w sytuacji, gdy uchybienie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Czynności przeprowadzane przez B. P. miały charakter wyłącznie techniczny bądź deklaratoryjny, taki jak kalkulacja i stwierdzenie uchybienia terminu. Nie konstytuowały praw czy też obowiązków ani też nie rozstrzygały merytorycznie kwestii poruszanych przez stronę. Pracownik B. P. nie była podmiotem decyzyjnym. Z tych przyczyn, brak było, w ocenie skarżącego, podstaw do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezależnie wskazano, że art. 24 k.p.a. wskazuje na osoby, które brały udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Inicjowane przez Spółkę postępowania nie miały charakteru odwoławczego - były wnioskami o wznowienie postępowania. Tym samym celem rozpoznania nie była weryfikacja treści decyzji oraz jakkolwiek jej ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sprzeciw podlegał oddaleniu. Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.". Powołane przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 9 września 2020 r., I GSK 1170/20 – publ. CBOSA). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3. W niniejszej sprawie sprzeciw wywiedziony został od decyzji Wojewody uchylającej decyzję podjętą w toku wznowionego postępowania. Wskazaną przez Wojewodę przyczyną rozstrzygnięcia kasacyjnego było naruszenie przez organ I instancji art. 8 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez dopuszczenie do sytuacji kiedy to w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, jak i wznowionym postępowaniu uczestniczył ten sam pracownik organu administracji publicznej, tj. B. P. Przyjdzie zauważyć w tym miejscu, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Sąd w pełni akceptuje przy tym stanowisko prezentowane w orzecznictwie NSA, zgodnie z którym prawidłowa wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. prowadzi do uznania, że pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji w postępowaniu zwyczajnym, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym ta decyzja ma być weryfikowana, przy czym dotyczy to także czynności związanych z badaniem i rozstrzyganiem o dopuszczalności uruchomienia postępowania nadzwyczajnego. W rezultacie obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym, czy nadzwyczajnym - w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II GSK 110/16, publ. CBOSA). Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią funkcję gwarancyjną. Nie mogą być w rezultacie pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Analiza akt administracyjnych potwierdza, że pracownikiem podlegającym wyłączeniu od udziału w kontrolowanej sprawie na zasadzie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. była B. P. W rezultacie wobec naruszenia przez organ I instancji, w kontrolowanym postępowaniu wznowieniowym, nakazu wyłączenia pracownika organu, wynikającego z art. 24 § 1 pkt 5 kpa (tj. B. P.), powyższe obligowało Wojewodę do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy prezydentowi do ponownego rozpatrzenia z zachowaniem zasady dwuinstancyjności. Zgodzić należy się przy tym z Wojewodą, że dostrzeżone nieprawidłowości uzasadniały wydanie decyzji kasatoryjnej. Dopuszczenie się przez organ kwalifikowanego naruszenia w postępowaniu przed organem I instancji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przesądziło o konieczności ponowienia czynności jurysdykcyjnych przez ten organ. Co więcej stwierdzone uchybienie procesowe można było naprawić, odmiennie aniżeli stara się to przedstawić wnoszący sprzeciw, jedynie poprzez uchylenie decyzji organu I instancji z uwagi na dostrzeżone wady procesowe i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, czemu służy właśnie art. 138 § 2 k.p.a. Oceny tej nie zmienia również rodzaj podejmowanych w toku postępowania wznowieniowego czynności. Jeszcze raz należy bowiem przypomnieć, że przesłanką wyłączenia pracownika organu administracji publicznej jest okoliczność, że brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Uwzględniając poczynione powyżej uwagi, Sąd nie podzielił zarzutów sprzeciwu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu sprzeciwu