III OZ 513/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 września 2024 r., sygn. akt II SA/Go 247/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 marca 2024 r., nr SKO.Go/452-Sz.M./1571/23 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 marca 2024 r., nr SKO.Go/452-Sz.M./1571/23 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 22 marca 2024 r., nr SKO.Go/452-Sz.M./1571/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim (dalej także jako: "SKO", "SKO w Gorzowie Wlkp.", "Kolegium") orzekło o utrzymaniu w całości w mocy zaskarżonej decyzji, Burmistrza Sulęcina (dalej także jako: "Burmistrz") z dnia 11 lipca 2023 r., znak GKM.6236.3.2019, nakazującej skarżącej A. S. (dalej także jako: "skarżąca") usunięcie odpadów: - gleby i ziemi o kodzie odpadu [...] - z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, tj. z miejsc nadsypania ziemi (wokół domu i przy granicy wschodniej oraz północnej działki) nawiezionej z zewnątrz na nieruchomość oznaczoną ewidencyjnie nr [...] przy ul. [...] w [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą [...] i to w ilości nie mniejszej niż [...] m3; - w terminie 100 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna; - usunięcia odpadów przez ich przekazanie transportującemu odpady, który spełnia wymagania określone przepisami prawa oraz wskazanie miejsca przeznaczenia i odbiorcy odpadów spełniającemu wymagania określone przepisami, do którego należy je dostarczyć. Skarżąca wniosła skargę na decyzję SKO z dnia 22 marca 2024 r., nr SKO.Go/452-Sz.M./1571/23 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów wraz z wnioskiem o wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej decyzji przez Organ II instancji, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku przez organ na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") o wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie WIkp. W uzasadnieniu wniosku podała, że ewentualne wykonanie zaskarżonej decyzji może rażąco niekorzystnie wpłynąć na interesy życiowe i majątkowe skarżącej, a ponadto doprowadziłoby do całkowitego i nieodwracalnego zniweczenia aktualnego stanu przedmiotowej nieruchomości, tj. do zniweczenia w sposób nieodwracalny aktualnego zagospodarowania nieruchomości w następstwie zebrania utwardzonej ziemi obsianej trawą, na której dokonane są już wieloletnie nasadzenia krzewów i innej roślinności. Zarządzeniem z dnia 7 lipca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wezwał skarżącą do wykazania stosownymi dokumentami, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Pismem z dnia 19 lipca 2024 r. w wykonaniu wezwania Sądu skarżąca przedłożyła dokumentację fotograficzną aktualnego stanu nieruchomości. Ponadto wyjaśniła, iż zagospodarowanie posesji rozpoczęła w roku 2018, spadki terenu wyrównywała ziemią pochodzącą z wykopu pod budowę domu. a od 2019 roku dokonywała nasadzeń krzewów i drzew oraz wysiewała trawę. Podkreśliła olbrzymi nakład pracy w dokonanie nasadzeń i pielęgnację przez ostatnie 5 lat. Podsumowując, podniosła, iż ewentualne usunięcie ziem i zniszczenie wieloletnich nasadzeń spowoduje ogromne straty i nieodwracalne skutki w jej gospodarstwie domowym. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 września 2024 r., sygn. akt II SA/Go 247/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 marca 2024 r., nr SKO.Go/452-Sz.M./1571/23 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji wynikających z niego praw i obowiązków. Sąd poddaje ocenie, czy podane we wniosku okoliczności wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jednak skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, aby sąd, w oparciu o konkretne dane, mógł stwierdzić, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania aktu istotnie trudne do odwrócenia. Domagając się wstrzymania wykonania decyzji niezbędne jest zatem wskazanie na konkretne okoliczności pozwalające ocenić, czy wstrzymanie zaskarżonego aktu jest zasadne. Wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. (por. postanowienie NSA z dnia 15 stycznia 2015 r., I OZ 1236/14, CBOSA). Niewątpliwie wykonanie każdego aktu pociąga za sobą określone konsekwencje, zaś jego uchylenie powoduje, że wykonanie tego aktu okazuje się zbędne. Istotą ochrony tymczasowej jest przeciwdziałanie takim skutkom wydanego aktu, które byłyby trudne do naprawienia pomimo przywrócenia stanu sprzed jego wydania. Zatem uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Dokonując oceny tego rodzaju wniosku. Sąd musi mieć możliwość stwierdzenia - w oparciu o szczegółowe dane poparte stosownymi dokumentami - że wyegzekwowanie nakazu usunięcia odpadów spowoduje uszczerbek w majątku strony skarżącej w zakresie, który można uznać za znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, a więc czy rzeczywiście zagrozi jej dalszemu funkcjonowaniu. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, aby sąd, w oparciu o konkretne dane, mógł stwierdzić, ze wykonanie każdego aktu pociąga za sobą określone konsekwencje, zaś jego uchylenie powoduje, że wykonanie tego aktu okazuje się zbędne. Zdaniem Sądu złożony przez skarżącą wniosek o wstrzymanie wykonanie zaskarżonej decyzji w przedmiocie usunięcia odpadów nie pozwalał na tego rodzaju ocenę. Skarżąca w uzasadnieniu wniosku oświadczyła, że wykonanie zaskarżonej decyzji może rażąco niekorzystnie wpłynąć na jej interesy życiowe i majątkowe oraz doprowadziłoby to do całkowitego i nieodwracalnego zniweczenia w sposób nieodwracalny aktualnego zagospodarowania nieruchomości w następstwie zebrania utwardzonej ziemi obsianej trawą, na której dokonane są już wieloletnie nasadzenia krzewów i innej roślinności. Natomiast w odpowiedzi na wezwanie Sądu uzupełniła, że ewentualne usunięcie ziem i zniszczenie wieloletnich nasadzeń spowoduje ogromne straty i nieodwracalne skutki w jej gospodarstwie domowym. Skarżąca, poza dokumentacją fotograficzną obrazującą bieżący stan gruntu, nie przedstawiła żadnych dokumentów, które rozwijałyby i uzasadniały podnoszone twierdzenia. Skarżąca nie tylko nie określiła wysokości i rozmiaru wydatków koniecznych do usunięcia odpadów oraz potencjalnych strat (usunięcie roślinności), ale nie przywołała w tym względzie żadnych dowodów. Nadto skarżąca nie przedstawiła dowodów odnoszących się do jej aktualnej sytuacji finansowej. Sąd zauważa, że w tych okolicznościach nie jest możliwa ocena, czy nakłady skarżącej związane z wykonaniem decyzji faktycznie przyczynią się do destabilizacji jej sytuacji majątkowej i naruszą jej płynność finansową. Jak zostało to już wskazane przywołanie jedynie okoliczności, że wykonanie zaskarżonej decyzji niesie za sobą negatywne skutki w sferze majątkowej i zagospodarowania terenu, a nie zawierających spójnej argumentacji, opartej na faktach i popartych dowodami nie jest wystarczające do uznania, że wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej jest zasadny. Jednocześnie pamiętać należy, że wywieranie skutków w sferze finansowej jest często normalną konsekwencją wykonania decyzji administracyjnej. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami jej wykonania, lecz jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło (por. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., I OSK 476/21, CBOSA). W konsekwencji, w ocenie Sądu, skarżąca nie udokumentowała okoliczności, które mogłyby spowodować możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wywiodła skarżąca zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności udzielenia ochrony tymczasowej dla uniemożliwienia spełnienia się przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do niniejszego zażalenia, których potrzeba przedłożenia nastąpiła w wyniku argumentacji dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie, tym samym podlegało oddaleniu. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z dnia 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935: dalej jako: "p.p.s.a."), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zauważyć należy, że sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli została spełniona co najmniej jedna z ustawowych przesłanek, uregulowana w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. gdy stwierdzono, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody albo niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi więc o taką szkodę, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu (por. postanowienie NSA z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II FSK 1064/12, CBOSA). Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FZ 110/10). W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że użyte przez ustawodawcę nieostre pojęcia: "znaczna szkoda" lub "trudne do odwrócenia skutki" wymagają konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie zgromadzonym materiale dowodowym, który powinien w szczególności przedstawić wnioskodawca (por. postanowienie NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II FSK 2540/13, CBOSA). Samo powołanie się przez skarżącą na ustawowe przesłanki bez wskazania, na czym one polegają w realiach konkretnej sprawy, w żaden sposób nie uzasadnia żądania wniosku. Na wnioskodawcy spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku. Za zasadne uznać należy przyjęcie, że skoro postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest inicjowane wnioskiem strony, to na wnioskodawcy spoczywa powinność wskazania konkretnych zagrożeń płynących z wykonania kwestionowanego aktu. Ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu spoczywa przy tym na wnioskodawcy (por. postanowienie NSA z dnia 6 czerwca 2024 r., sygn. akt II FZ 234/24, CBOSA). Dalej, skarżąca nie przedstawiła aktualnych i pełnych danych o sytuacji majątkowej strony, wysokości uzyskiwanych dochodów, posiadanych zasobach pieniężnych, obciążeniach czy ponoszonych wydatkach. W aktach sprawy brak jest dokumentów uprawdopodobniających stanowisko skarżącej i obrazujących aktualną, i rzeczywistą kondycję finansową skarżącej, przez co nie jest możliwa ocena, czy wykonanie zaskarżonego aktu może prowadzić do wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że w złożonym przez siebie wniosku skarżąca nie przedstawiła ani nie udokumentowała okoliczności, które mogłyby spowodować możliwość wyrządzenia po jej stronie znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Słusznie zatem uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że skarżąca nie wykazała istnienia przesłanek warunkujących uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Co więcej, przytoczone w zażaleniu argumenty przemawiające, w ocenie skarżącej, za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, nie mogą uzasadniać uwzględnienia takiego zażalenia, nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., w przypadku, gdy Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić naruszenia prawa. Zażalenie nie jest bowiem środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Zażalenie jest jednym z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie prawidłowości działania Sądu pierwszej instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia (co wynika z art. 194 § 1 p.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie rola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sądu Wojewódzkiego. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby stanowić uzasadniony zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego oraz doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym kompletny z punktu widzenia wymogów formalnych wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia NSA z dnia: 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OZ 375/09, LEX nr 533096; 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1240/11, LEX nr 1070518). Podanie zatem przez skarżącą dopiero na etapie zażalenia okoliczności na poparcie swojego stanowiska, nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zupełnie nieprzydatny dla rozstrzygnięcia sprawy zawarty w zażaleniu wniosek dowodowy, albowiem przeprowadzenie wnioskowanych dowodów nie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania zażaleniowego, ponieważ przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. przyznają stronie prawo do zwrotu kosztów w postępowaniu kasacyjnym wszczętym skargą kasacyjną od orzeczenia Sądu pierwszej instancji oddalającego lub uwzględniającego skargę. Tylko w tych przypadkach Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany do zamieszczenia z urzędu w orzeczeniu rozstrzygnięcia o kosztach (art. 209 p.p.s.a.). Przepis art. 197 § 2 p.p.s.a. nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami w postępowaniu zażaleniowym.