I OSK 4044/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 235/18 w sprawie ze skargi I. L. na bezczynność Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania dotyczącego ponownego ustalenia wysokości przysługującej emerytury postanawia: oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 11 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 235/18 odrzucił skargę I. L. (dalej: "skarżący") na bezczynność Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania dotyczącego ponownego ustalenia wysokości przysługującej emerytury. Powyższe postanowienie zostało wydane na podstawie następującego stanu faktycznego sprawy. Skarżący złożył do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek z 14 czerwca 2017 r., w którym domagał się zawieszenia postępowania wszczętego w przedmiocie ponownego ustalenia wysokości emerytury, do czasu zakończenia postępowania zapoczątkowanego wnioskiem złożonym w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm., dalej: "ustawa"). Pismem z 18 września 2017 r. skarżący złożył do organu ponaglenie oraz wezwał do niezwłocznego załatwienia przedmiotowej sprawy. Następnie pismem z 21 marca 2018 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania dotyczącego ponownego ustalenia wysokości przysługującej emerytury. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania w terminie jednego miesiąca stosownego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie zaskarżonym postanowieniem odrzucił powyższą skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że art. 32 ust. 4 wskazanej ustawy ustanowił regułę zaskarżania podejmowanych przez organ emerytalny decyzji dotyczących prawa do zaopatrzenia emerytalnego i jego wysokości do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, a więc do sądu powszechnego. Sąd podniósł, że analogiczne przepisy zawarte zostały w art. 83 ust. 2 i art. 83a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 963 ze zm.). W uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r. (sygn. akt I UZP 3/10, Lex nr 738185), mającej moc zasady prawnej przyjęto, iż od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego), wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Zdaniem Sądu I instancji, wskazana uchwała znajduje również zastosowanie do decyzji wydanych w przedmiocie ponownego ustalenia wysokości emerytury. Z uwagi na powyższe Sąd I instancji stwierdził, że wyłączenie kognicji sądu administracyjnego na etapie zaskarżania decyzji organu emerytalnego w przedmiocie prawa do zaopatrzenia emerytalnego i jego wysokości pozbawia sprawę dotyczącą tej decyzji charakteru administracyjnego i nadaje jej charakter sprawy cywilnej. W konsekwencji, skoro zaskarżona bezczynność organu dotyczy sprawy cywilnej, w której wyłączono sądowoadministracyjny tryb zaskarżenia, w ocenie Sądu uznać należy, że brak jest również możliwości skutecznego wniesienia skargi na bezczynność na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 32 ust. 4 ustawy, przez jego błędną interpretację, jak również art. 11 ustawy przez jego niezastosowanie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność organu przed wydaniem decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego, a do takiego postępowania mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowi o tym art. 11 ustawy, zgodnie z którym w zakresie nienormowanym w tej ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący podniósł, że skoro w ustawie brak jest przepisów dotyczących możliwości zawieszenia postępowania, to mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które przewidują instytucję zawieszenia postępowania administracyjnego w określonych sytuacjach. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. W ocenie organu przyjęcie odmiennego poglądu, opowiadającego się za poddaniem kontroli rozstrzygnięć organów dotyczących tego samego stosunku prawnego sądownictwu powszechnemu czy administracyjnemu, tylko z uwagi na tryb prowadzonego postępowania, jest nie do pogodzenia z wykładnią systemową wewnętrzną aktu, zasadą spójności systemu prawa oraz z założeniem racjonalności ustawodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił Sądowi I instancji błędne uznanie, że skarga na bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania w przedmiocie ponownego ustalenia wysokości emerytury, nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, tj. w zakresie wydawania decyzji administracyjnych, postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; innych niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jak wynika z powyższego, sądy administracyjne są właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych przepisach. Przedmiotem skargi na bezczynność może być wyłącznie bezczynność organów w tych przypadkach, gdy strona ma prawo żądać od organu podjęcia czynności (np. wydania postanowienia, decyzji lub innego aktu), która stanowić może przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego. Nie każda zatem bezczynność organu będzie podlegała kognicji sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi wniesionej do sądu administracyjnego skarżący uczynił bezczynność organu w sprawie rozpatrzenia jego wniosku z 14 czerwca 2012 r. w zakresie zawieszenia postępowania w przedmiocie ponownego ustalenia wysokości emerytury. Wskazać należy, że w myśl art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. nr 43, poz. 296 ze zm.), sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawami cywilnymi, do których rozpoznania, stosownie do przepisu art. 2 K.p.c. powołane są sądy powszechne, chyba że przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych, objętymi właściwością sądów powszechnych, są sprawy dotyczące ubezpieczeń społecznych, emerytur i rent, a także sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych wszczęte na skutek niewydania przez organ rentowy decyzji we właściwym terminie (art. 476 § 2 i 3 K.p.c.). Stosownie do art. 11 ustawy w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie natomiast z treścią art. 32 ust. 4 i 5 ustawy, w sprawach dotyczących prawa do zaopatrzenia emerytalnego i świadczeń z tego tytułu oraz w przypadku niewydania przez organ emerytalny decyzji w tych sprawach zainteresowanemu przysługuje odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, a więc do właściwego sądu powszechnego. Z treści powyższych przepisów bezspornie wynika, że sprawy z zakresu prawa do zaopatrzenia emerytalnego i świadczeń funkcjonariuszy Policji podlegają kognicji sądów powszechnych. Tym samym uznać należy, że wszelkie kwestie incydentalne związane z ww. postępowaniem, tj. m.in. czy wszczęcie innego postępowania może stanowić podstawę do zawieszenia postępowania w przedmiocie ponownego wyliczenia emerytury, należą do właściwości sądów powszechnych a nie administracyjnych. Sąd administracyjny nie może bowiem rozpoznawać spraw w zakresie rozstrzygnięć wpadkowych co do postępowań, dla których ustawodawca przewidział kognicję sądów powszechnych. Prawidłowo w tym zakresie wskazał organ w odpowiedzi skargę kasacyjną, że sprawa rozstrzygnięta przez organ emerytalny nie podlega kognicji sądu administracyjnego, w sytuacji gdy postępowanie to odnosi się do decyzji o ponownym ustaleniu emerytury policyjnej, co do której przepisy ustaw jak i Kodeksu postępowania cywilnego przewidują drogę cywilną. Zwrócić należy także uwagę, że w stosunku do ww. przepisów podobne regulacje zostały zawarte w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, które były przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego. W uchwale z 9 marca 2006 r., sygn. akt II UZP 1/06 Sąd Najwyższy przyjął, że od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zawieszeniu postępowania wydanej w sprawie o rentę z tytułu niezdolności do pracy służy odwołanie do właściwego sądu okręgowego – sądu ubezpieczeń społecznych, zgodnie z art. 82 i 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że odwołanie do sądu ubezpieczeń społecznych przysługuje nie tylko od decyzji wymienionych przykładowo w art. 83 ust. 1, ale i od innych decyzji wydawanych przez ten organ, poza sytuacją wyjątkową wymienioną w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Stwierdzono również, że decyzja organu rentowego w przedmiocie zawieszenia postępowania "zamyka" drogę do wydania decyzji merytorycznej i w związku z tym podlega kontroli sądu jako decyzja wydana w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych. Kontrolę tą sprawuje sąd ubezpieczeń społecznych właściwy rzeczowo ze względu na przedmiot sprawy "głównej", w której doszło do zawieszenia postępowania. Biorąc pod uwagę, że przepisy art. 32 ust. 4 i 5 ustawy są zbliżone do wskazanych wyżej regulacji dotyczących systemu ubezpieczeń społecznych, uznać należy, że powołany powyżej pogląd Sądu Najwyższego znajduje zastosowanie także w niniejszej sprawie. Końcowo wskazać należy, że z informacji przesłanym przez organ wynika, że skarżący 20 października 2017 r. wniósł odwołanie od decyzji Dyrektora Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości emerytury. Odwołanie zostało przekazane do Sądu Okręgowego w Warszawie. Tym samym kwestia pominięcia przez organ rozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania w przedmiocie ponownego wyliczenia emerytury może być przedmiotem rozważań sądu powszechnego przy rozpoznawaniu ww. odwołania. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania należy wyjaśnić, że art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).