II GW 90/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Zarządu Powiatu Wejherowskiego z dnia 24 lipca 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Zarządem Powiatu Wejherowskiego a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad oraz Zarządem Województwa Pomorskiego w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdów z drogi publicznej postanawia: wskazać Zarząd Powiatu Wejherowskiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 24 lipca 2024 r. Zarządu Powiatu Wejherowskiego na podstawie art. 21 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 320; określanej dalej jako "u.d.p.") oraz art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; określonej dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA), Zarządem Powiatu Wejherowskiego i Zarządem Województwa Pomorskiego, w sprawie z wniosków p. W. N. o uzgodnienie zjazdów z działki nr [...], obręb geodezyjny [...], stanowiącej fragment drogi wojewódzkiej nr 224, na działkę nr [...] obręb geodezyjny [...]. W uzasadnieniu powyższego wniosku podano, że Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie prowadzonej pod sygn. akt II GW 82/22 ze względów formalnych nie rozstrzygnął sporu. W ocenie Zarządu Powiatu Wejherowskiego zapatrywanie prezentowane przez GDDKiA co do swej niewłaściwości jest błędne, albowiem sporne starodroże nie zostało i nie może zostać zaliczone do kategorii dróg powiatowych powiatu Wejherowskiego. Nie spełnia ono wymogów przewidzianych dla drogi powiatowej, o których mowa w art. 6a ust. 1 u.d.p. - droga inna niż określona w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiąca połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Wskutek dokonanych prac budowlanych w obrębie węzła drogowego drogi ekspresowej S6 wątpliwym jest, czy przedmiotowe starodroże w ogóle obecnie spełniało wymogi pozwalające na zaliczenie go do kategorii dróg publicznych, stanowiąc raczej wspomnianą uprzednio drogę serwisową - wewnętrzną. Aby wskazany art. 10 ust. 5e u.d.p. mógł mieć zastosowanie, droga będąca przedmiotem zmiany kategorii z mocy prawa musi pozostawać drogą publiczną i niewątpliwie spełniać wymogi przewidziane dla kategorii drogi publicznej, do której ma zostać zaliczona w przedmiotowym trybie. Tego rodzaju sytuacja nie zachodzi w omawianej sprawie. W sprawie zastosowywanie znajduje natomiast art. 25 ust. 3 u.d.p., na co uwagę zwracał Zarząd Województwa Pomorskiego działający przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Gdańsku w piśmie z dnia 14 czerwca 2022 r. Sporne starodroże winno być kwalifikowane jako część węzła drogowego, a w konsekwencji zarządzane przez GDDKiA. Odnosząc się do wniosku Zarząd Województwa Pomorskiego wskazał, że: przedmiotowe "starodroże" drogi wojewódzkiej, w ocenie ZDW w Gdańsku, jest drogą publiczną którego zarządcą jest: - Zarząd Powiatu Wejherowskiego - przedmiotowe stanowisko przedstawił Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podnosząc, że po oddaniu do użytkowania drogi ekspresowej S6 zgodnie z art. 10 ust. 5 u.d.p. odcinek drogi wojewódzkiej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do drogi powiatowej. - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - biorąc pod uwagę, że w stanie istniejący starodroże drogi wojewódzkiej nr 224 pełni funkcje dodatkowej jezdni drogi ekspresowej S6, która została oddana do użytkowania w dniu 21 grudnia 2022 r. W myśl bowiem 8a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.), na podstawie którego była realizowana budowa przyległego odcinka drogi ekspresowej S6, obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez dodatkowe jezdnie, odpowiadające parametrom technicznym dróg klasy D, L lub Z - zlokalizowane w jej pasie drogowym. Natomiast w myśl § 15 ust. 7 obowiązujących obecnie przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1518) na drodze klasy A, S, GP, G lub Z dopuszcza się zaprojektowanie jezdni dodatkowej, spełniającej warunki określone dla jezdni drogi klasy D, L lub Z. Tym samym funkcją dodatkowej jezdni jest obsługa przyległych terenów do drogi ekspresowej. Podkreślenia wymaga jednak fakt, że zarządca drogi ekspresowej S6 nie projektował w tym miejscu dodatkowej jezdni tylko wykorzystał starodroże drogi wojewódzkiej nr 224. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przedstawiając swoje stanowisko w sprawie podał, że budując drogę ekspresową S6 przełożono drogę wojewódzką nr 224 w nowy ślad, dostosowując ją do nowoprojektowanego węzła [...] stanowiącego połączenie dwóch dróg publicznych tj. drogi ekspresowej S6 i drogi wojewódzkiej nr 224. Tym samym zgodnie z art. 10 ust. 5e u.d.p. dotychczasowy odcinek drogi wojewódzkiej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania został pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Przepis art. 10 ust. 5e u.d.p. ma charakter przepisu lex specialis, bowiem rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad przewidzianych ustawą i niezależny od woli podmiotów zainteresowanych. Stary odcinek drogi wojewódzkiej nie był objęty decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia 21 października 2019 r. znak WI-III.7820.9.2019.MKH zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi ekspresowej S6 Słupsk-Gdańsk na odcinku Bożepole Wielkie - początek Obwodnicy Trójmiasta. Zadanie 2: węzeł Luzino (bez węzła) - węzeł Szemud (z węzłem), zmienioną decyzją Ministra Rozwoju z dnia 27 sierpnia 2020 r. znak: DLI-II.7621.62.2019.PMJ.11. Tym samy przedmiotowe starodroże położone jest poza liniami rozgraniczającymi drogi ekspresowej S6. Nie stanowi pasa drogowego ww. drogi ekspresowej i nie można go uznać za dodatkową jezdnie drogi ekspresowej w zarządzie GDDKiA. Według GDDKiA, aby starodroże można byłoby zaliczyć jako dodatkową jezdnię drogi ekspresowej winna ona znajdować się w jej pasie drogowym, co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie zaznaczył, iż dodatkowe jezdnie budowane są przez zarządcę drogi ekspresowej tylko w tych miejscach, gdzie przez budowę drogi ekspresowej przyległe nieruchomości zostają pozbawione dostępu do drogi publicznej, co nie miało miejsca w niniejszym przypadku. Wskazał również, iż sporna droga leży na terenie nieruchomości należącej do Województwa Pomorskiego. Podsumowując w ocenie GDDKiA, w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 10 ust. 5e u.d.p. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Warunkiem wskazania organu właściwego na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość wynika, że może on mieć miejsce w sytuacji, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej). Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach sprawy. Spór o właściwość dotyczy bowiem spraw z wniosków W. N. o uzgodnienie zjazdów z działki nr [...], obręb geodezyjny [...], stanowiącej fragment drogi wojewódzkiej nr 224, na działkę nr [...] obręb geodezyjny [...]. Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Stosownie do treści art. 20 pkt 8 u.d.p. zezwolenia na zjazd z drogi udziela jej zarządca. W myśl art. 19 ust. 2 u.d.p. zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8, są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich - zarząd województwa; 3) powiatowych - zarząd powiatu; 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z powyższego wynika, że właściwość zarządcy drogi publicznej do zarządzania taką drogą - co do zasady - powiązana została z ustawowo określoną kategorią, do której droga publiczna została zaliczona. Wyjątek od tej zasady określa art. 19 ust. 5 u.d.p., według którego w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Oznacza to, że zarządzanie drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, czy innym tytułem prawnym (np. zarządu), lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p. kategorii dróg publicznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że skoro tylko zarządca drogi jest organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych (art. 20 pkt 1 - 18 u.d.p.) to bez znaczenia jest problem cywilistyczny dotyczący własności gruntu, na którym znajduje się nieruchomość drogowa, lecz istotnym jest kto jest zarządcą drogi, przy której ma być budowany zjazd (art. 20 pkt 8 u.d.p.) (por. postanowienie NSA z 22 października 2010 r., II OW 35/10). Stosownie zaś do art. 25 ust. 1 u.d.p. budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. Przy czym należy zauważyć, że przepis ten reguluje jedynie kwestie dotyczące budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony skrzyżowań dróg różnej kategorii, nie przesądza natomiast o tym, kto jest zarządcą danej drogi w obrębie skrzyżowania (por. postanowienie NSA z 14 grudnia 2017 r., I OW 222/17). Zatem wbrew stanowisku Zarządu Powiatu Wejherowskiego przepis art. 25 ust. 3 u.d.p. nie będzie podstawą rozstrzygnięcia zaistniałego sporu. W niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano W. N. wystąpił z wnioskiem o uzgodnienie zjazdów z działki nr [...], obręb geodezyjny [...], stanowiącej fragment drogi wojewódzkiej nr 224, na działkę nr [...] obręb geodezyjny [...]. Z treści art. 10 ust. 5e u.d.p. wynika, że odcinek drogi wojewódzkiej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Przepisy ust. 5c i 5d stosuje się odpowiednio. W sprawie bezsprzecznym jest, że działka nr [...], na którą planowany jest zjazd indywidualny przylega do działki nr [...], obręb geodezyjny [...], stanowiącej fragment drogi wojewódzkiej nr 224. Skoro w wyniku budowy drogę ekspresową S6 przełożono drogę wojewódzką nr 224 w nowy ślad, dostosowując ją do nowoprojektowanego węzła [...] stanowiącego połączenie dwóch dróg publicznych tj. drogi ekspresowej S6 i drogi wojewódzkiej nr 224. To zgodnie z art. 10 ust. 5e u.d.p. dotychczasowy odcinek drogi wojewódzkiej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania (21 grudnia 2022 r.) został pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Podkreślić należy, że stary odcinek drogi wojewódzkiej nr 224 został on pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony został z mocy prawa do kategorii dróg powiatowych. Trafnie GDDKiA stwierdził, że "... Przepis art. 10 ust. 5e ustawy o drogach publicznych ma charakter przepisu lex specialis, bowiem rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad przewidzianych ustawą i niezależny od woli podmiotów zainteresowanych.". Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy organem właściwym do rozpoznania wniosków W. N. o uzgodnienie zjazdów z działki nr [...], obręb geodezyjny [...], stanowiącej fragment drogi wojewódzkiej nr 224, na działkę nr [...] obręb geodezyjny [...] będzie Zarząd Powiatu Wejherowskiego. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.