II SA/Sz 681/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. M. i S. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących M. M. i S. M. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K. (dalej "Kolegium"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 – dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia M. M. i S. M. na postanowienie znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. wydane przez Wójta Gminy W. w sprawie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony w sprawie wszczętej na wniosek A. N., dotyczącej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn: "Zbieranie i przetwarzanie odpadów niebędących odpadami niebezpiecznymi na terenie działki nr [...] obręb W. [...], gmina W.", utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że M. M. i S. M. w zażaleniu na postanowienie organu I instancji zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisu art. 28 k.p.a., poprzez nieuzasadnioną odmowę dopuszczenia do sprawy w charakterze strony w sytuacji, gdy legitymują się interesem prawnym. Rozpatrując zażalenie Kolegium wzięło pod uwagę, że w przypadku określenia stron postępowania w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy stosować przepisy art. 28 k.p.a., jak również przepisy ustalające poszczególne standardy jakości środowiska. W rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy środowiskowej konieczne jest prawidłowe ustalenie terenu objętego relewantnym prawnie oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. W przypadku decyzji środowiskowej niekwestionowaną stroną postępowania jest wnioskodawca, zaś inne podmioty taki status mają, o ile okaże się, iż pozostają w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia. Dalej Kolegium podało, iż z akt sprawy wynika, że teren planowany pod inwestycję zlokalizowany jest na działce nr [...], obręb [...] W.. Najbliższa zabudowa, to zabudowa zagrodowa w odległości 50 m na płn. od granicy działki inwestycyjnej (działka nr [...]) i zabudowa mieszkalna w odległości 60 m na płd.- zach. (działka nr [...]). Wyjazd oraz wjazd na działkę nr [...] odbywał się będzie z drogi polnej prowadzącej z [...] w kierunku [...]. Nieruchomości zlokalizowane na działkach skarżących (nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]) nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej. Kolegium wskazało, że z zapisów "Raportu oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia", znajdującego się w aktach sprawy wynika, że realizacja inwestycji nie spowoduje ograniczeń w korzystaniu z sąsiednich nieruchomości objętych oddziaływaniem przedsięwzięcia, nie pogorszy warunków środowiskowych na tym terenie i nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń do powietrza, czy norm hałasu. Hałas wynikający z eksploatacji planowanego przedsięwzięcia na terenie pozostającym w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia nie będzie stanowił zagrożenia dla klimatu akustycznego w stosunku do terenów chronionych akustycznie (zabudowy mieszkaniowej i zabudowy zagrodowej). Wyznaczone wartości równoważnego poziomu dźwięku A dla pory dziennej i nocnej w przyjętych punktach referencyjnych są mniejsze niż wartości dopuszczalne dla tych terenów określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Ocena obejmuje wszystkie, stacjonarne (kruszarka, przesiewacz) i ruchome źródła hałasu (pojazdy ciężarowe, ładowarka, ładowarko-koparka, samochody osobowe pracowników i klientów) związane z inwestycją. Z przeprowadzonej oceny wynika, że projektowana inwestycja nie obejmuje obszarem negatywnego (ponadnormatywnego) oddziaływania obiektów pobliskich nieruchomości znajdujących się w obszarze jej oddziaływania. Co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że nie obejmuje swoim oddziaływaniem obiektów dalszych nieruchomości, do których należą nieruchomości skarżących. Nieruchomości skarżących nie znajdują się więc w zasięgu oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, a zatem brak podstaw do uznania ich za stronę przedmiotowego postępowania. Skarżący podnoszą, że planowana inwestycja będzie generować hałas do środowiska, który będzie niekorzystnie wpływać także na nieruchomości stanowiące ich własność. Jednocześnie skarżący negując ustalenia Raportu w tym zakresie nie przedstawili dowodów, które pozwalałyby na podważenie jego wiarygodności. W skardze na postanowienie Kolegium M. M. i S. M. zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: . naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez nienależyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, przekroczenie granic swobody oceny dowodu w postaci Raportu oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia i w konsekwencji nieuzasadnione odmówienie skarżącym dopuszczenia ich do udziału w postępowaniu, . wadliwą wykładnię przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, polegającą na przyjęciu, że w sprawach dotyczących decyzji środowiskowych poza wnioskodawcą stroną postępowania może być tylko podmiot, który znajduje się w obszarze odziaływania inwestycji, tj. w obszarze w jakim występują przekroczenia dopuszczalnych norm klimatu akustycznego W oparciu o powyższe wnieśli o: . uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz . na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylenie postanowienia organu I instancji, jak również . zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W świetle art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej w trzech płaszczyznach, po pierwsze w zakresie respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, po drugie pod kątem dochowania wymaganej prawem procedury i po trzecie co do zgodności działania z prawem materialnym (por. uzasadnienie uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest, wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., postanowienie Kolegium z dnia [...] czerwca 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2020 r. w sprawie odmowy dopuszczenia skarżacych do udziału w postępowaniu w charakterze strony. W postanowieniu organu I instancji, jako podstawę jego wydania wskazano art. 28 w zw. z art. 123 § 2 k.p.a.. Wskazać należy, że na podstawie art. 144 k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. A zatem postępowanie przed organem odwoławczym powinno rozpocząć się od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalność wniesienia odwołania (zażalenia). Na tym etapie postępowania wstępnego, organ odwoławczy obowiązany jest ocenić, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to nieistnienie - w sensie prawnym - przedmiotu zaskarżenia, niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym, czy ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000r., V SA 235/00, niepubl.). Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) z przyczyn podmiotowych obejmuje natomiast sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Brak legitymacji do wniesienia odwołania obejmuje przypadki, gdy odwołanie wniosła osoba trzecia albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji (por.: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2016 r. str 601). Ustalenie przez organ, że wniesiono środek zaskarżenia na rozstrzygnięcie, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 323/13, że przepisy k.p.a. nie dają podstawy do orzekania w formie postanowienia, czy też jakiegokolwiek innego aktu, o uznaniu danego podmiotu, będącego osobą fizyczną, za stronę już toczącego się postępowania, a wniesiony środek zaskarżenia na rozstrzygniecie w tym przedmiocie uznać należy za niedopuszczalny. Skoro brak jest podstaw do podjęcia odrębnego aktu o uznaniu bądź odmowie uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego, to żądanie skarżących w tym zakresie powinno zostać załatwione w formie pisma o charakterze informacyjnym. Co prawda, niedopuszczenie przez organ administracji oznaczonej osoby do udziału w sprawie ma oczywisty wpływ na możliwość realizacji uprawnień przysługujących stronie postępowania, to jednak nie oznacza to, że działania organu administracji podejmowane w tym zakresie podlegają odrębnemu zaskarżeniu. NSA zaznaczył, że status strony wynika z przepisów prawa materialnego ustanawiających prawa lub obowiązki, a nie z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracyjny. Nie należy zatem traktować zagadnienia legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym wyłącznie w aspekcie formalnym, gdyż musi być ono oceniane merytorycznie na podstawie przepisów prawa materialnego i przy uwzględnieniu właściwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Nie jest zatem wskazane, aby w przedmiocie statusu strony mogło się toczyć postępowanie incydentalne, podczas gdy weryfikowanie interesu prawnego strony odbywa się na każdym etapie postępowania głównego i jest ściśle powiązane z rozstrzyganiem sprawy. A zatem dopiero w decyzji wydanej na podstawie art. 104 k.p.a. rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę organ rozstrzyga o prawach lub obowiązkach strony, czyli podmiotu legitymującego się interesem prawnym. Tak więc podmiot, który uznaje się za stronę określonego postępowania administracyjnego, a który nie został dopuszczony do udziału w tym postępowaniu, może żądać oceny swojego statusu jako strony postepowania poprzez złożenie odwołania od decyzji kończącej to postępowanie, z zachowaniem jednak terminu przewidzianego do złożenia odwołania przez strony, którym doręczono decyzję. Ponadto okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania w sprawie już zakończonej decyzją ostateczną. Dodatkowo pokreślenia wymaga, że także z art. 28 k.p.a. nie wynika, aby o statusie strony w postępowaniu administracyjnym organ pierwszoinstancyjny mógł orzekać w formie postanowienia. Nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że rozstrzygnięcie w tej kwestii może przyjąć formę postanowienia z mocy art. 123 k.p.a., to z art. 141 § 1 k.p.a., ani innych z przepisów k.p.a. nie sposób wywodzić, aby na takie postanowienie przysługiwało zażalenie. Wniesienie zatem zażalenia od informacji udzielonej skarżącym przez organ pierwszej I powoduje, że organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność tego zażalenia (art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.). Na marginesie należy zaznaczyć, że przepisy k.p.a. tylko w stosunku do organizacji społecznej - w art. 31 - przewidują możliwość procesowego załatwienia wniosku w ww. zakresie, poprzez wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania lub dopuszczeniu do udziału w razie uznania żądania organizacji społecznej za zasadne oraz wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu w przypadku stwierdzenia niezasadności żądania. Na postanowienie odmowne służy zażalenie. W przypadku zaś innych podmiotów, przepisy prawa nie dały organom administracji publicznej możliwości procesowego załatwienia takiego wniosku i wydania aktu decyzji lub postanowienia w ww. zakresie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium zobowiązane będzie uwzględnić przedstawioną przez Sąd wykładnię przepisów postepowania administracyjnego.