I GSK 182/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 852/23 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 21 lutego 2023 r. nr 313/2022/2023 w przedmiocie odmowy wypłaty drugiej raty pomocy finansowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lipca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 852/23 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. (Skarżący kasacyjnie, Skarżący) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 21 lutego 2023 r. nr 313/2022/2023 w przedmiocie odmowy wypłaty drugiej raty pomocy finansowej na operacje typu "Pomoc na rozpoczęcie dzielności gospodarczej na rzecz rozwoju małych gospodarstw" oddalił skargę. Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2023 r., który zaskarżył w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; obecnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego przez j ego niewłaściwe zastosowanie, tj.: a) art. 26 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2022 poz. 2422), zwaną dalej: ustawą w zw. z § 20 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 października 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej na operacje typu "Restrukturyzacja małych gospodarstw" w ramach poddziałania “Pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz rozwoju małych gospodarstw" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz.U. z 2022 r. poz. 1680), zwanego dalej: Rozporządzeniem, wynikające z błędnego przyjęcia, iż Skarżący nie spełnił wszystkich warunków do wypłaty drugiej raty pomocy finansowej, b) pkt 3 załącznika nr 2 do Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno - środowiskowo - klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz. U. poz. 415 i 765 oraz z 2016 r. poz. 326 i 589), wynikające z błędnego przyjęcia, iż z przepisu tego wynika obowiązek sporządzania przez Skarżącego corocznej analizy chemicznej gleby, c) art. 27 ust. 2 ustawy wynikające z błędnego przyjęcia, iż Skarżący nie wykazał spełnienia wszystkich warunków wypłaty wnioskowanej pomocy finansowej, d) § 18 pkt 2 lit. b) Rozporządzenia wynikające z błędnego przyjęcia, iż Skarżący nie spełnił warunku jakim było wykonanie planu nawozowego i analizy chemicznej na użytkowane przez niego działki, e) § 12 ust. 2 pkt 4 lit. a) tiret drugi, w zw. z § 19 ust. 4 pkt 3 Rozporządzenia wynikające z błędnego przyjęcia, iż Skarżący nie spełnił warunku jakim było wykonanie badań analizy chemicznej gleby z użytków w gospodarstwie rolnym, wynikające z błędnego przyjęcia, że Skarżący zobowiązany był do corocznego sporządzania takiego badania, podczas gdy, ani przepisy Rozporządzenia, ani treść decyzji o przyznaniu pomocy finansowej z dnia 24 października 2017 r., zn. [...] nie nakładały na Skarżącego obowiązku wykonania corocznej analizy chemicznej użytków rolnych, ani nie nakładały obowiązku sporządzenia takiego badania odnośnie gruntów rolnych, które Skarżący objął w posiadanie w okresie przed złożeniem wniosku o wypłatę drugiej raty pomocy finansowej. 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR, wynikające z błędnego przyjęcia, iż wydana została ona z zgodnie z przepisami postępowania, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR wynikające z błędnego przyjęcia, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało zgodnie z przepisami prawa materialnego. Wobec powyższych zarzutów i podstaw zaskarżenia Skarżący wniósł o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2023 r. oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji nr 313/2022/2023 Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 21 lutego 2023 r. zn. DDP-WO.65070.313.2022.2023.AB oraz poprzedzającej ją decyzji nr 00130/22/OR09 Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 8 lipca 2022 r., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2023 r. i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o 2. zasądzenie od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie, na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując które normy prawa zostały naruszone. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04). Przed odniesieniem się do treści poszczególnych zarzutów należy wskazać, że wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06, te wyroki i kolejne cytowane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe uwagi były konieczne, bowiem podniesione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty zostały sformułowane w sposób nieprecyzyjny, niespełniający wymogów z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W odniesieniu do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu procesowego stwierdzić należy, że jest on wadliwy konstrukcyjnie, a przez to procesowo bezskuteczny. Ogranicza się do wskazania jako naruszonych przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, naruszenie powyższych przepisów polegało na ich nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR, wynikające z błędnego przyjęcia, iż wydana została ona z zgodnie z przepisami postępowania i przepisami prawa materialnego. Analiza treści sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów i skonfrontowanie ich z uzasadnieniem skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że Skarżący kasacyjnie - na podstawie tych nieprecyzyjnie sformułowanych zarzutów kasacyjnych - w istocie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji aprobujące stanowisko organu stwierdzające, że Skarżący nie zrealizował zobowiązania do przygotowania planu nawozowego w roku 2020 i 2021 na wszystkie działki użytkowane przez skarżącego, o których mowa w § 12 ust. 2 pkt 4 lit. a rozporządzenia, za które otrzymał punkty rankingowe. Nie posiadał on bowiem chemicznej analizy gleby dla działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], których uprawę rozpoczął w 2019 r., 2020 r., 2021 r. i które to działki były podane do dopłat bezpośrednich. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy), wskazują one, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy dochodzi do uchylenia zaskarżonego aktu w przypadku stwierdzenia uchybień w zakresie prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), czy też w razie naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Unormowania te dają zatem sądowi administracyjnemu kompetencję do podejmowania przewidzianego prawem rozstrzygnięcia. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. bez wątpienia nie były przez Sąd I instancji oddalający skargę stosowane. Podstawę rozstrzygnięcia Sądu stanowił bowiem przepis art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie ugruntowany jest również pogląd, że naruszenie powołanych wyżej przepisów nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10, 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2387/12). Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak skonstruowane i uzasadnione zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania nie mogły stanowić skutecznej podstawy dla wykazania wadliwości ustaleń faktycznych przyjętych w rozpoznawanej sprawie za podstawę wyrokowania, jak również podważenia słuszności oceny Sądu I instancji, że ustalenia stanowiące faktyczną podstawę wydania kontrolowanej decyzji były prawidłowe. W obrębie podstawy kasacyjnej, o której stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenia szeregu przepisów, które wynikają z błędnego przyjęcia, że Skarżący kasacyjnie nie wykazał spełnienia wszystkich warunków wypłaty wnioskowanej pomocy finansowej. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną, poza wymogami wskazanymi wyżej, należy również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem kasatora, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1894/11, z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1795/11, z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11, z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, opub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej, podniesionych w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a., oraz ich uzasadnienie - w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego - oznaczają kwestionowanie poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego ustalonych faktów oraz ich oceny, czego skutecznie w świetle obowiązujących przepisów prawa regulujących postępowanie kasacyjne uczynić nie można. Wypada w tym miejscu ponownie zauważyć, że prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń można zwalczać jedynie za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Nie można natomiast tego skutecznie czynić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 166/11, LEX nr 1082668, wyrok NSA z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II FSK 662/07, LEX nr 418209 oraz wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt I FSK 920/07, LEX nr 468874). W sytuacji, w której skarga kasacyjna nie zawiera zasadnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny będąc związanym granicami skargi kasacyjnej, związany jest też oceną stanu faktycznego, która legła u podstaw zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 291/04, LEX nr 246104). Wskazać również należy, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowanie w ten sposób zarzutów kasacyjnych, opartych o art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przez profesjonalnego pełnomocnika - uniemożliwia Sądowi merytoryczne ich rozpoznanie. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.