II OSK 3598/19

SENTENCJA Dnia 15 marca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 348/19 w sprawie ze skargi B. J. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 23 kwietnia 2019 r., znak: IR.I.7840.4.6.2019 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 348/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Świętokrzyskiego dnia 23 kwietnia 2019 r., znak: IR.I.7840.4.6.2019, oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Kieleckiego z dnia 8 marca 2019 r., Nr 444/2019, sprostowaną postanowieniem Starosty Kieleckiego z dnia 14 marca 2019 r., znak: B.II.6740.100.61.2014, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą spółce T. S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej cyfrowej telefonii komórkowej firmy T. S.A. nr [...] "J.", w skład której wchodzą: stalowa wieża kratowa CP-52, rama stalowa z urządzeniami telekomunikacyjnymi, system antenowy, wewnętrzna instalacja elektroenergetyczna, ogrodzenie, wewnętrzna droga dojazdowa, usytuowanej na działce nr [...] obręb J., gmina Z.. W ocenie Sądu, uzasadniony okazał się najdalej idący zarzut skargi wskazujący na naruszenie przez organ art. 153 oraz art.170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.". Nie zaistniały podstawy do odstąpienia przez organ od oceny prawnej zawartej w wydanych w niniejszej sprawie wyrokach, tj. WSA w Kielcach z 30 lipca 2015 r. o sygn. akt II SA/Ke 478/15 oraz NSA z 18 lipca 2017 r. o sygn. akt II OSK 2883/15. Nie uległy bowiem zmianie przepisy prawa. Nie uległ również istotnej zmianie stan faktyczny rozpoznawanej sprawy. W ocenie Sądu, w szczególności organy nie ustaliły, czy istnieje możliwość zdalnego sterowania antenami i związana z tym ewentualność zmiany kierunku wiązki promieniowania, czyli tiltu. Stosownie do stanowiska obu Sądów, okoliczność ta powinna podlegać wyjaśnieniu w sprawie, a w razie stwierdzenia istnienia takiej możliwości należało ustalić oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić, od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest oddziaływanie promieniowania. Zdaniem Sądu, prawidłowe zastosowanie się przez organ do oceny prawnej wyrażonej przez WSA w ww. wyroku wymagało od organu jednoznacznego ustalenia maksymalnych możliwych tiltów przyjętych dla tego typu urządzeń. W sytuacji gdy techniczne pochylenie anten jest możliwe w pełnym zakresie, winno ono być przedmiotem analizy przy ocenie obowiązku przeprowadzenia postępowania środowiskowego. Ustalenie, że istnieje możliwość zdalnego sterowania nie pozwala bowiem wykluczyć zmiany ustawienia anten po uruchomieniu instalacji. Sama deklaracja inwestora w tym zakresie jest niewystarczająca. W ocenie Sądu, brak ustalenia maksymalnych możliwych tiltów jest okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem przyjmując za wystarczające wyłącznie stanowisko inwestora (jak uczynił to organ odwoławczy w sprawie niniejszej) żadna inwestycja w istocie nie wymagałaby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli pochylenia można byłoby dostosować do możliwej potencjalnej zabudowy dla danego terenu. Dlatego też oparcie się wyłącznie na deklaracji inwestora jest niewystarczające. Jak wskazał WSA w wyroku z dnia 31 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 778/16 (orzeczenie nieprawomocne), "Logicznym jest, że w zależności od stopnia odchylenia anteny, zmienia się główny kierunek wiązki głównej promieniowania, co może mieć znaczenie dla ustalenia odległości miejsc dostępnych dla ludzi od środka elektrycznego anteny. Dlatego ważne jest, aby dane dotyczące tiltów czerpane były przede wszystkim z kart katalogowych, a nie z deklaracji inwestora". W rozważanym kontekście należy również wskazać, że w uzasadnieniu ww. wyroku WSA w Kielcach o sygn. akt II SA/Ke 478/15 Sąd nie wskazał na konieczność oparcia się przez organ wyłącznie na deklaracji inwestora w zakresie określenia maksymalnych możliwych tiltów. Sąd podkreślił, że analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji dowodzi, że wskazane parametry nie zostały jednoznacznie ustalone przez organy orzekające, co uzasadniało uchylenie decyzji organów obu instancji z powodu naruszenia art. 153 p.p.s.a., art. 170 p.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Słusznie również zarzucono organowi I instancji brak uzasadnienia faktycznego decyzji. Organ I instancji wbrew wymogom jakie powinno spełniać uzasadnienie decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.) ograniczył się do przedstawienia czynności podejmowanych w sprawie. Uzasadnienie nie zawiera natomiast faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Brak też wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Z tych powodów, decyzja organu I instancji nie pozwala na poznanie motywów jakimi kierował się organ przy jej wydaniu. Warto podkreślić, że uzasadnienie decyzji pełni istotną rolę w realizacji zasady informowania stron (art. 9 K.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.). Realizacja zasady ogólnej pogłębiana zaufania obywateli do organów oznacza, że uzasadnienie decyzji ma za zadanie przekonać stronę, że jej stanowisko zostało przez organ poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody prawne i faktyczne (por. wyrok SN z 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94 opublikowany OSNAPiUS 1994, Nr 1, poz. 2). Uzasadnienie decyzji organu I instancji wymogów w tym zakresie nie spełnia. Sąd dostrzega działania jakie podjął organ odwoławczy w zakresie wyeliminowania uchybień jakich dopuścił się organ I instancji. Nie można jednak nie zauważyć, że przedstawienie stanu faktycznego sprawy oraz wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia dopiero na etapie postępowania odwoławczego i co istotne, w sytuacji gdy zamierzenie inwestycyjne budzi tak wiele negatywnych emocji w miejscu planowanej realizacji (zob. stanowisko Rady Gminy w Z. z dnia 5 grudnia 2014 r.), pozwala uznać, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Mając na uwadze powyższe, organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni ocenę prawną wynikającą z niniejszego wyroku i podejmie rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa znajdującym w niej zastosowanie, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., stosownie do uregulowań zawartych w art. 153 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła T. S.A., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku, mając na względzie, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia; - niewłaściwe zastosowanie art. 153 p.p.s.a. przez przyjęcie, że organy administracji publicznej nie zastosowały się do oceny prawnej wskazanej w wyroku WSA w Kielcach o sygn. akt II SA/Ke 478/15 oraz w wyroku NSA o sygn. akt II OSK 2883/15. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - naruszenie przepisu § 2 ust. 1 pkt 7 in fine oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 in fine rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71) przez przyjęcie, że dla prawidłowej oceny, czy planowana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, konieczne jest ustalenie możliwości pochylenia anteny; - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6, art. 7 i art. 77 K.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i brak wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W piśmie procesowym z dnia 3 października 2019 r. B. J. i J. W. przedstawili swoje stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 21 lipca 2022 r. J. W., B. W. i B. J. przedstawili swoje stanowisko w sprawie. W związku z zarządzeniem z dnia 1 grudnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego, ponieważ zasadniczo stanowią nieuprawnioną polemikę w wiążącą w niniejszej sprawie oceną prawną wyrażoną w ww. wyrokach Sądów Administracyjnych, tj. WSA w Kielcach o sygn. akt II SA/Ke 478/15 oraz NSA o sygn. akt II OSK 2883/15, co do koniecznego wyjaśnienia zakresu postępowania administracyjnego, a mianowicie możliwości technicznych anten związanych z zakresem pochylenia wiązek promieniowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok trafnie wyjaśnił na czym polega moc wiążąca wyroku sądu, o jakiej mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a. A mianowicie, związanie organu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną. Zatem moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. Oddziaływaniem ww. przepisów objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 i art. 170 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Tak też w okolicznościach niniejszej sprawy postąpił Sąd I instancji, uwzględniając wiążącą w niniejszej sprawie moc ww. wyroków Sądów Administracyjnych. Jak w niniejszej sprawie już oceniono, dla prawidłowej kwalifikacji przedmiotowej inwestycji pod względem oddziaływania na środowisko w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia ma znaczenie kwestia pochylenia wiązek promieniowania anten (tzw. tilt). Taka ocena wynikała z tego, że ze złożonych w sprawie dokumentów nie wynikało, czy wskazany w Kwalifikacji... tilt: 10° dla anteny 1, 10° dla anteny 2 i 9° dla anteny 3 jest maksymalny. Tymczasem "odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny" oznacza odcinek prostej, który wyznacza się wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten, uwzględniając azymut i pochylenie tej osi. Jeżeli organy architektoniczno-budowlane nie zastosowały się do tej oceny, tym samym Sąd I instancji trafnie podkreślił, że analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji dowodzi, że wskazane parametry nie zostały jednoznacznie ustalone przez organy orzekające, co uzasadniało uchylenie decyzji organów obu instancji z powodu naruszenia art. 153 p.p.s.a., art. 170 p.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W związku z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. skarżąca Spółka w skardze kasacyjnej nie może zatem skutecznie opierać swojej oceny na odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego, która prowadzi do innej oceny niż wskazana w wiążących w niniejszej sprawie wyrokach Sądów Administracyjnych. Wbrew skardze kasacyjnej nie doszło w niniejszej sprawie do wskazywanego w niej naruszenia art. 153 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 pkt 7 in fine oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 in fine ww. rozporządzenia. Poza tym w sprawie nie miały zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. (Sąd I instancji zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.); zaś uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto oparcie zarzutu naruszenia prawa materialnego na art. 6, art. 7 i art. 77 K.p.a. należy uznać za wadliwe, ponieważ przepisy te nie mają charakteru materialnego, bo stanowią podstawę do prowadzenia postępowania, ale przez organ administracyjny. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a.; art. 153 p.p.s.a.; § 2 ust. 1 pkt 7 in fine oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 in fine ww. rozporządzenia; oraz art. 6, art. 7 i art. 77 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.