II OSK 583/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1086/21 w sprawie ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 kwietnia 2021 r. znak DON.7200.246.2020.ARR w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1086/21 oddalił skargę B. sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 kwietnia 2021 r., znak DON.7200.246.2020.ARR w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, zwanej dalej k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 23 marca 2021 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 2019 r., znak P.7721. 74.2018.19.RL, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 17 maja 2019 r., znak NB 7353-11/19 umarzającą postępowanie w sprawie prawidłowości rozpoczęcia budowy hali garażowej na działce nr ew. [...], obręb [...] w [...]. Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożyła B. sp. z o.o. z siedzibą w G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi z uwagi na to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, w każdym razie zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto rozpoznanie sprawy na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wydanie skarżonej decyzji o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość nie stanowiło rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności tej decyzji, w sytuacji, w której organ: a. po otrzymaniu pisma skarżącej z dnia 16 marca 2019 r. zamiast włączyć to pismo jako wniosek dowodowy do prowadzonej już przez organ sprawy w ramach procedury z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane - wykreował osobne, nie mające umocowania w przepisach postępowanie w sprawie prawidłowości rozpoczęcia robót budowlanych - z urzędu wszczął to postępowanie i w nim przeprowadzał czynności; b. w ramach ww. wykreowanego jako osobne postępowania podejmował czynności, które powinny były być prowadzone w pierwotnie wszczętym w sprawie postępowaniu, czynności te prowadził bez udziału skarżącej, nie zawiadamiając jej o wszczęciu postępowania i dokonywanych czynnościach; c. po przeprowadzeniu czynności merytorycznych w sprawie nie wydał decyzji merytorycznej, lecz zdecydował o rozstrzygnięciu formalnym w postaci umorzenia postępowania, w konsekwencji uniemożliwiając skarżącej ocenę sprawy co do jej istoty w świetle zgromadzonego materiału dowodowego - umorzenia postępowania organ dokonał mimo tego, iż wszczynając postępowanie miał już z urzędu wiedzę o toczącym się postępowaniu z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, mimo to podejmował czynności merytoryczne i dopiero po ich zakończeniu umorzył sprawę; d. swoim działaniem - pozostawieniem dostarczonego organowi przez skarżącą materiału dowodowego jedynie w ramach postępowania w sprawie prawidłowości rozpoczęcia robót budowlanych, nie przekazujących tego materiału na bieżąco do pierwotnego postępowania już prowadzonego, a także przekazując ten materiał z opóźnieniem do sprawy prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową w [...] - naruszył słuszny interes prawny skarżącej, bowiem spowodował, iż Prokuratura Rejonowa w [...] umorzyła prowadzone przez nią postępowanie w sprawie fałszowania wpisów w dzienniku budowy, skarżąca została również ograniczona w jej prawie do postępowania administracyjnego, w tym merytorycznego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy; 2. art. 48, 50 i 51 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przewidują one jedną, a nie trzy odrębne tryby likwidacji skutków samowoli budowlanej, a przez to wydawane w ramach każdego z tych trybów decyzje mają walor "tożsamości", co w przedmiotowej sprawie stanowiło podstawę do umorzenia postępowania w sprawie prawidłowości rozpoczęcia robót budowlanych, podczas gdy każdy z ww. przepisów ma zastosowanie w innym stanie faktycznym i prawnym, stąd wydanie decyzji w ramach jednego z trybów kontroli nie może stanowić o niemożliwości wydania decyzji w oparciu o pozostały z trybów kontroli, merytorycznie decyzje te nie będą tożsame. II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uzasadniały uchylenie skarżonej decyzji w całości; 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy na to pozwalał; 3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja w sposób rażący narusza prawo, w szczególności stojąc w oczywistej sprzeczności z treścią art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane; 4. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż możliwe jest umorzenie postępowania prowadzonego w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość w przypadku, gdy toczyło się w odniesieniu do danej inwestycji/robót zakończone decyzją postępowanie w oparciu o art. 50-51 ustawy Prawo budowlane oraz uznanie, że wydane w dwóch ww. trybach decyzje miałyby tożsamy charakter; 5. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w - sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Za oczywiście bezzasadny uznać należy zarzut materialnoprawny, naruszenia art. 48, art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię, ponieważ "zarzuty stanowiące podstawy kasacyjne, jako skierowane przeciwko orzeczeniu sądu pierwszej instancji, formułowane muszą być z odniesieniem do przepisów zastosowanych przez ten sąd" (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 541). Tożsamy pogląd odnaleźć można w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 121/04, w którym zauważono, że "skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa (...) zastosowanego przez sąd" (ONSAiWSA z 2004 r., nr 1, poz. 11). Tym samym, skoro Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dokonywał wykładni art. 48, art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, bowiem przedmiotem postępowania było stwierdzenie nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie nieprawidłowości przy budowie hali garażowej, to czyni to zgłoszony zarzut nieskutecznym. Przechodząc do drugiego zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie, a jego konstrukcja jest wadliwa. Autorka skargi kasacyjnej pomija, że art. 156 § 1 k.p.a. składa się z ustępów, które także dzielą się na punkty, zatem obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną, jest wskazanie przepisu prawa według najmniejszej jednostki redakcyjnej. Doprecyzowanie zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje, że według skarżącej kasacyjnie spółki kwestionowana w sprawie decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną, sprecyzowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, a wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja zawiera wady enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. A zatem organ nadzoru, dokonując oceny czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., uwzględnia stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (z mocą wsteczną), czyli od dnia, w którym została wydana. Wskazać należy, że jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa, na którą wskazuje Spółka w tej sprawie. Naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa poprzez ich proste zestawienie. Nie chodzi więc tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Ponadto rażącym naruszeniem prawa jest tylko takie uchybienie, w wyniku którego powstają skutki społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. A zatem nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że powinna mieć ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. Przypomnieć można, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] umarzającą postępowanie w sprawie prawidłowości rozpoczęcia budowy hali garażowej na działce nr ew. [...], obręb [...] w [...]. W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie miało to, że inwestycja ta została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia 6 listopada 2017 r. o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń, organ nadzoru budowlanego uruchomił procedurę naprawcza z art. 50-51 Prawa budowlanego i postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2018 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, następnie decyzją z dnia 14 listopada 2018 r., na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, który uwzględni zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót przy budowie przedmiotowej hali garażowej. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 5 lutego 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Następnie Starosta [...] decyzją z dnia 15 marca 2019 r. nr II/35/19 uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę. Zgodzić się należy zatem z oceną Sądu pierwszej instancji, że postępowanie nieprawidłowo wszczęte na podstawie wniosku Spółki z dnia 16 marca 2019 r. należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bowiem brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, która już jest w toku. Pozwoliło to na uniknięcie wydania decyzji, która dotknięta byłaby wadą nieważności o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Za chybiony należy uznać także zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż możliwe jest umorzenie postępowania prowadzonego w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość w przypadku, gdy toczyło się w odniesieniu do danej inwestycji/robót zakończone decyzją postępowanie w oparciu o art. 50-51 ustawy Prawo budowlane oraz uznanie, że wydane w dwóch ww. trybach decyzje miałyby tożsamy charakter. Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Reguła wyrażona w przywołanym przepisie opiera się na uznaniu, że postępowanie administracyjne może toczyć się jedynie w sytuacji, gdy ma ono swój "przedmiot". Przeszkodą do przyjęcia takiego wniosku jest m.in. stwierdzenie, że dana sprawa administracyjna nie ma charakteru "otwartego", bowiem została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, która funkcjonuje w obrocie prawnym. W takim przypadku, jak słusznie uznał Sąd I instancji, prowadzenie kolejnego postępowania dotyczącego tej samej materii musi być traktowane jako bezprzedmiotowe. Zainicjowanie postępowania administracyjnego przy zaistnieniu tożsamości stosunków administracyjnoprawnych oznaczałoby jednoczesne potencjalne naruszenie stanu powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) powstającego w momencie "ostateczności decyzji". Zarówno doktryna jak i orzecznictwo wypracowały jednolite stanowisko uznając, że jeżeli w obrocie prawnym istnieje już ostateczna decyzja administracyjna dotycząca podmiotowo i przedmiotowo tego samego zdarzenia prawnego, kolejne postępowanie w tej samej sprawie należy uznać za bezprzedmiotowe i w konsekwencji należy je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sprawa administracyjna, która staje się przedmiotem postępowania, musi mieć charakter otwarty w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe, (por. M. Romańska (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019. Ewentualne procedowanie przez organ w takiej sprawie i wydanie decyzji administracyjnej merytorycznie kończącej postępowanie stanowiłoby naruszenie tej zasady. Wydanie decyzji, w sprawie w której wydano już decyzje ostateczną oznaczałoby wydanie orzeczenia dotkniętego kwalifikowaną wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., naruszającego zasadę res iudicata (tak NSA w wyroku z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt I OSK 491/21). Podkreślić należy, że wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, uwzględniając zakres przedmiotowy niniejszej sprawy dotyczący postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, a w szczególności tego jak należy rozumieć przesłankę rażącego naruszenia prawa o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd I instancji przeprowadził prawidłową, zgodną z prawem, ocenę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie uznał, że w realiach tej sprawy wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zatem w konsekwencji Sąd ten prawidłowo zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a., bowiem orzekające w sprawie organy w sposób prawidłowy dokonały ustaleń stanu faktycznego. W tej sytuacji na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przejawiający się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy na to pozwalał. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podstawą do ustalenia prawidłowości zastosowania normy prawa materialnego w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pozostaje zawsze stan faktyczny ustalony przy wydaniu decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności (por. wyroki NSA z: 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3393/19; 15 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1586/17; 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2619/15; 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 1779/19). Za niezrozumiały należy uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegający na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja w sposób rażący narusza prawo, w szczególności stojąc w oczywistej sprzeczności z treścią art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z ostatnio wspomnianym przepisem, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-3. Autorka skargi kasacyjnej nie wskazuje w jaki sposób w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia tego przepisu, szczególnie w kontekście umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zaznaczenia wymaga, że powyższe zarzuty wadliwie powiązano z regulacją art. art. 3 § 1 p.p.s.a. Naruszenie tego przepisu mogłoby mieć miejsce, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza swoje kompetencje, zastosował środek nieprzewidziany w ustawie bądź uchylił się od obowiązku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Po pierwsze, przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Po drugie, zarzut naruszenia tego przepisu podnieść można jedynie w powiązaniu z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej, ze stwierdzeniem, że doszło do oddalenia skargi mimo naruszeń tych przepisów w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., który także nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy (por. wyroki NSA z dni: 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 379/14; 28 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 229/13; 14 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 384/13; 24 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 563/11). Tego zaś wymogu skarga kasacyjna nie spełnia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.