II SA/Po 22/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Ł. M. na decyzję Wojewody z dnia 24 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę UZASADNIENIE Starosta [...] decyzją z dnia 11 września 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "K.p.a."), odmówił Ł. M. zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego na działce nr ewid.[...], obręb G., gm. R.. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 6 lipca 2023 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek inwestora Ł. M. o wydanie pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego na działce nr ewid.[...] Do wniosku inwestor dołączył m.in. oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym niemniej, w dniu 18 sierpnia 2023 r. do Starosty [...] wpłynęło pismo współwłaściciela działki nr [...] - P. M., w którym oświadczył on, że nie wyraża zgody na rozbudowę, przebudowę oraz nadbudowę na działce nr [...]. Wobec tego uznać należało, że inwestor - Ł. M., nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością, na której planuje inwestycję. W myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być natomiast wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odwołaniu z dnia 18 września 2023 r. do Wojewody Ł. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, a także art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu odwołujący wskazał, że złożył wymagane prawem oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością, albowiem w domu posadowionym na spornej nieruchomości zamieszkuje faktycznie wyłącznie odwołujący z żoną i teściową. P. M. nie zamieszkuje na wskazanej nieruchomości, wobec czego organ I instancji nie mógł wydać decyzji odmownej. Organ I instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił w ogóle kontekstu złożonego oświadczenia przez P. M., w szczególności tego, że uprzednio wyraził on zgodę w formie ustnej na inwestycję odwołującego. Organ I instancji nie pouczył także odwołującego o możliwości powołania świadków i nie przesłuchał żony odwołującego na okoliczność, że P. M. wyrażał zgodę na inwestycję oraz że nie zamieszkuje w obrębie spornej nieruchomości. Wojewoda decyzją z dnia 24 listopada 2023 r., nr [...] (znak sprawy [...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] w części podstawy prawnej, tj. art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), przywołując art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, i utrzymał tę decyzję w mocy w pozostałej części. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że jako załącznik do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę inwestor Ł. M. przedłożył oświadczenie z dnia 5 lipca 2023 r., z którego wynika, iż posiada on prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednakże, jak wynika z załączonej do sprawy dokumentacji oraz księgi wieczystej nr [...], właścicielami działki nr [...] w G. , gm. R. o pow. 0,0400 ha, na której znajduje się budynek mieszkalny oraz budynki gospodarcze są Ł. M. (udział: [...]) i P. M. (udział: [...]). P. M. jako współwłaściciel spornej nieruchomości nie wyraża zgody na budowę inwestycji na działce nr [...] w G., co wyraźnie wynika z jego pisma z 18 sierpnia 2023 r. oraz notatki służbowej z 8 września 2023 r. sporządzonej przez pracownika Starostwa Powiatowego w K.. Wobec tego niewątpliwie inwestor nie otrzymał zgody współwłaściciela nieruchomości na wykonanie wnioskowanych robót budowlanych. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że uproszczenie kompletowania dokumentacji poprzedzającej wydanie pozwolenia na budowę, polegające na konieczności złożenia jedynie oświadczenia, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a nie wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku stosowania przy rozpoznawaniu sprawy zasad postępowania określonych w K.p.a. Nie do zaakceptowania byłaby bowiem sytuacja, w której inwestor składa oświadczenie o posiadanym prawie do terenu, a nie dysponuje jakimkolwiek prawem do tej nieruchomości, natomiast organ mimo tego, że ma wiedzę o nieprawdziwości takiego oświadczenia, nie może podjąć czynności w celu jego weryfikacji. Organ administracji publicznej ma niewątpliwe nie tylko prawo, ale i obowiązek sprawdzenia prawdziwości złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy poweźmie uzasadnioną wątpliwość, co do prawdziwości treści oświadczenia. Składane w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest bowiem skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie to stwarza tylko domniemanie, że składającemu przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to może zostać jednak obalone dowodami wskazującymi, że złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości. Oznacza to, że organ administracyjny jest uprawniony do badania, czy domniemanie to jest prawdziwe i prawdziwość takiego oświadczenia może obalić. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku, gdy nieruchomość stanowi współwłasność kilku osób, a z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wystąpi jedna z nich, nie przedstawiając zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, wówczas wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niedopuszczalne. Wydanie w takiej sytuacji decyzji pozytywnej stanowiłoby bowiem istotne naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy oceniać według prawa cywilnego. Powszechnie przyjmuje się też, że jeżeli obiekt budowlany ma zostać wzniesiony na terenie nieruchomości objętej współwłasnością lub też współużytkowaniem wieczystym, to wymagana jest na budowę zgoda wszystkich podmiotów mających prawa do tej nieruchomości. Nie jest to jednak pogląd nie doznający wyjątków, gdyż jakkolwiek budowa w świetle art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego na nieruchomości niepodzielnie przysługującej kilku osobom z założenia przekracza zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 Kodeksu cywilnego, to inne roboty budowlane nie podlegają już tak jednorodnej kwalifikacji. Zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Tym niemniej, rozbudowa, przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego na działce nr [...], tj. na nieruchomości stanowiącej współwłasność, należy niewątpliwie do czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. W tym wypadku zgoda współwłaścicieli jest niezbędna, aby było można mówić o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie zawiadomieniem z dnia 31 sierpnia 2023 r. organ I instancji poinformował inwestora o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją dowodową w terminie 5 dni od daty otrzymania pisma oraz wskazał, że istnieją przesłanki odmowy udzielenia pozwolenia na budowę ze względu na brak zgody współwłaściciela działki nr [...] na realizację przedmiotowej inwestycji. Inwestor w wyznaczonym terminie nie złożył żadnych nowych dowodów, które świadczyłyby, że posiada on aktualną zgodę drugiego współwłaściciela nieruchomości na wykonanie robót budowalnych. Zgromadzony materiał dowody okazał się zatem kompletny, a przesłuchanie żony skarżącego nie zmieniłoby faktu, że aktualnie inwestor nie posiada zgody P. M. na wykonanie inwestycji, ze względu na wyraźny i nie budzący wątpliwości sprzeciw P. M. wyrażony w piśmie z 18 sierpnia 2023 r. Reasumując, zakwestionowanie przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości złożonego przez inwestora oświadczenia, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ architektoniczno-budowlany decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawidłową podstawą prawną do odmowy pozwolenia na budowę jest w tym przypadku art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a nie powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. W skardze z dnia 14 grudnia 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Ł. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, a także art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 5 lutego 2024 r. uczestnik postępowania P. M. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu uczestnik postępowania podkreślił, że nigdy nie udzielał Ł. M. zgody na rozbudowę zajmowanego budynku, ani ustnie, ani na piśmie. Wskazał, że nie wyraża zgody na przebudowę budynku do czasu dokonania podziału majątku spadkowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Spór w sprawie koncentruje się wokół ustalenia, czy organy architektoniczno-budowlane zasadnie odmówiły Ł. M. zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego na działce nr ewid.[...], położonej w obrębie G., gm. R., z uwagi na brak posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Materialnoprawną postawę wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na gruncie wskazanego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że fakt złożenia przez inwestora oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z punktu widzenia formalnego, czyni zadość wymaganiom przepisów Prawa budowlanego. Jeżeli jednak oświadczenie to zostanie w jakikolwiek sposób zakwestionowane w postępowaniu przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, organ jest zobligowany do wyjaśnienia tej kwestii przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego jest dowodem w rozumieniu art. 75 K.p.a. i podlega ocenie organu jak każdy inny dowód. Oświadczenie takie korzysta z domniemania prawdziwości, o ile nie jest sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracji. Oświadczenie o dysponowaniu nieruchomościami na cele budowlane może więc zostać skutecznie podważone w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, co stanowi przeszkodę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku współwłasności nieruchomości, zamiar podjęcia robót budowlanych przez jednego ze współwłaścicieli, wymaga zgody wszystkich pozostałych, jeżeli zakres robót przekracza zakres zwykłego zarządu (art. 199 Kodeksu cywilnego). Zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane powinna być jasna, jednoznaczna, udzielona na piśmie, dotyczyć konkretnego inwestora i konkretnej inwestycji, a poza tym aktualna na dzień złożenia wniosku przez inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. Przestrzeganie tych wymagań należy do obowiązków organu właściwego do wydania pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II OSK 108/15 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, oświadczenie inwestora może być weryfikowane, gdy w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę wyjdą na jaw okoliczności podważające wiarygodność tego oświadczenia, przy czym organ architektoniczno-budowlany ma jedynie ustalić czy z dokumentów będących w jego dyspozycji można jednoznacznie wywieść, że inwestor wykazał, iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożone oświadczenie organ może zakwestionować, a nawet nie uwzględnić go tylko wtedy, gdy z zebranych w sprawie dowodów wynika bezspornie, że wnioskodawcy w rzeczywistości nie przysługuje prawo, na które się powołuje (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2423/18 i z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1616/19). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że z akt sprawy bezspornie wynika, że inwestor pomimo złożenia oświadczenia pod odpowiedzialnością karną o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane takiego prawa nie posiadał. Jak wynika z akt sprawy, do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę zostało dołączone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podpisane przez inwestora (k. [...] akt adm. organu I instancji). Ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z rejestru gruntów o działce nr [...] wynika, że działka ta znajduje się we współwłasności – Ł. M. (udział [...]) i P. M. (udział [...]) (k. [...] akt adm. organu I instancji), wobec czego za stronę postępowania został uznany także P. M.. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania P. M. w dniu 18 sierpnia 2023 r. zapoznał się z aktami sprawy i złożył pismo, w którym oświadczył, że nie wyraża zgodny na realizację przedmiotowej inwestycji (k. [...] i [...] akt adm. organu I instancji). Skarżący został poinformowany o tym fakcie dwukrotnie – pismem z dnia 21 sierpnia 2023 r. (k. [...] akt adm. organu I instancji) oraz pismem z dnia 31 sierpnia 2023 r. (k. [...] akt adm. organu I instancji). W drugim z pism organ I instancji działając na podstawie art. 79a K.p.a. poinformował przy tym skarżącego, że istnieją przesłanki wydania decyzji odmownej, z uwagi na brak zgody współwłaściciela działki nr [...] na realizację przedmiotowej inwestycji, co oznacza, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pomimo odebrania tego pisma w dniu 4 września 2023 r., skarżący do dnia wydania decyzji przez organ I instancji nie przedłożył dokumentów świadczących o tym, że P. M. cofnął oświadczenie z dnia 18 sierpnia 2023 r. o odmowie wyrażenia zgodny na realizację inwestycji. P. M. w dniu 8 września 2023 r. po zapoznaniu się z aktami sprawy oświadczył natomiast, że podtrzymuje wszystko, co napisał w piśmie z dnia 18 sierpnia 2023 r. znajdującym się w aktach sprawy i nadal nie wyraża zgody na przedmiotową inwestycję (k. [...] akt adm. organu I instancji). W tej sytuacji organy rozstrzygające w sprawie nie mogły więc wydać decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się natomiast do kwestii ponoszonych przez skarżącego w odwołaniu i skardze wskazać należy, że nie mają one znaczenia dla sprawy. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wywodzi się bowiem z samego faktu zamieszkiwania na danej nieruchomości. Jest to tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Bez znaczenia pozostaje więc, czy P. M. mieszka, czy też nie mieszka na działce nr [...], której jest współwłaścicielem, ani też czy planowana inwestycja może w jakikolwiek sposób oddziaływać na miejsce, w którym zamieszkuje. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje także, czy przed złożeniem przez skarżącego wniosku P. M. wyrażał ustną zgodę na realizację inwestycji, którą to okoliczność uczestnik postępowania zakwestionował zresztą w piśmie z dnia 5 lutego 2024 r. Zgoda współwłaściciela musi być bowiem jasna, jednoznaczna, udzielona na piśmie i aktualna na dzień złożenia wniosku przez inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. Przesłuchanie żony skarżącego nie zmieniłoby faktu, że aktualnie inwestor nie posiada zgody P. M. na wykonanie inwestycji, ze względu na wyraźny i niebudzący wątpliwości sprzeciw P. M. złożony na piśmie. W toku postępowania administracyjnego P. M. jednoznacznie bowiem wskazał, że takiej zgody nie wyraża, i potwierdził to także na etapie postępowania sądowego w piśmie z dnia 5 lutego 2024 r. Dla oceny spełnienia przesłanek warunkujących wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie mają także znaczenia obecne warunki mieszkaniowe skarżącego. Z zacytowanego na wstępie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że pozwolenie na budowę może zostać wydane tylko wówczas, gdy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawdziwość oświadczenia złożonego przez skarżącego na tę okoliczność została natomiast skutecznie obalona. Reasumując, zdaniem Sądu organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie, realizując wymogi przewidziane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W ten sposób zgromadziły materiał dowodowy, który stanowił kompletną i wystarczającą podstawę do poczynienia wiarygodnych ustaleń istotnych w niniejszej sprawie okoliczności faktycznych i prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), oddalił skargę. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 1 zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 29 kwietnia 2024 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1327 ze zm.).